Un informe producido conjuntamente por la OCDE, el Centro Interamericano de Administraciones Fiscales (CIF) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), difundido el 13 de noviembre, muestra que en las dos décadas pasadas América Latina comenzó a cerrar la brecha con la OCDE en términos de recaudación fiscal. Sin embargo, el ingreso por impuestos como porcentaje del ingreso nacional sigue siendo bajo, según normas de la OCDE (si bien existe una variación sustancial dentro de la región). Además, los sistemas impositivos siguen inclinados a los impuestos indirectos, lo cual limita cualquier contribución a reducir la igualdad de ingreso.

El informe Estadísticas del ingreso en América Latina, segundo en una serie, descubre que el ingreso fiscal en América Latina ascendió a 19.4% del PIB en 2010, más que el 13.9 de 1990, pero bajo en comparación con el 33.8 de la OCDE en conjunto. Si bien la brecha entre las dos zonas sigue siendo grande, cayó cinco puntos porcentuales entre 1990 y 2010, al impulso de ganancias sustanciales en Brasil y de un incremento más generalizado en el ingreso impositivo gracias a condiciones macroeconómicas favorables, cambios en los sistemas fiscales y un fortalecimiento de las autoridades y la administración en toda la región. En particular, si bien la crisis financiera global de 2008-09 tuvo impacto en el ingreso fiscal regional, hacia 2010 la recaudación como porcentaje del PIB había recuperado los niveles anteriores a la crisis en 10 de los 15 países latinoamericanos cubiertos por el estudio. Los mayores aumentos en la proporción ingreso fiscal/PIB se registraron en Chile, Argentina, Ecuador y Perú (aumentos de 2.5, 2, 1.7 y 1.1 puntos porcentuales, respectivamente), en tanto Venezuela experimentó una caída dramática (2.9 puntos porcentuales).

Sistemas fiscales y desigualdad de ingresos

Pese a la tendencia positiva en las proporciones impuestos/PIB, los sistemas fiscales en AL siguieron siendo bastante regresivos y no lograban complementar las políticas gubernamentales orientadas a reducir la desigualdad de ingreso en la región. Esto es atribuible sobre todo a una dependencia exagerada de los impuestos indirectos y a la débil contribución del impuesto sobre la renta a los ingresos totales por impuestos, la cual no ha mejorado mucho en las dos décadas pasadas. Según el estudio, los impuestos al consumo general, incluidos el IVA y los impuestos a las ventas, siguieron representando 35% del ingreso fiscal en 2010 en promedio en AL, en comparación con alrededor de 20% en la OCDE. A la inversa, el impuesto sobre la renta y a las ganancias y las contribuciones de la seguridad social representaron 25 y 17% del ingreso total en AL en 2010, contra 33 y 26%, respectivamente, en la OCDE.

El informe también pone de manifiesto grandes variaciones dentro de la región en términos de recaudación fiscal y estructura impositiva. Países como Argentina (33.5% del PIB) y Brasil (32.4% del PIB) tienen proporciones del PIB muy arriba del promedio regional y similares, si no más altas, a los de países no latinoamericanos de la OCDE en 2010 (resulta interesante que sus proporciones impuestos/PIB son más altas que las de 17 países de la OCDE, entre ellos Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda, España, Suiza y EU). En cambio, Guatemala (12.3%), República Dominicana y El Salvador (14.9%) iban muy a la zaga no sólo de niveles de la OCDE, sino también de sus pares regionales.

Brasil: historia de éxito

Brasil en particular ha tenido una mejoría sustancial en su proporción fiscal, de 28.2% del PIB en 1990 a 32.4 en 2010. El país ha encabezado consistentemente a la región en términos de recaudación fiscal durante la mayor parte del periodo en revisión, y alcanzó los niveles de la OCDE ya desde 2004. En un aspecto menos positivo y conforme a las tendencias regionales, el ingreso fiscal siguió dominado por los impuestos indirectos, los cuales, a 12.7% del PIB (apenas ligeramente abajo del 13.4 de 1990), fueron significativamente mayores que el promedio regional (9.9% del PIB). Los impuestos fiscales directos se han elevado, pero a ritmo menor que el promedio regional, hasta un nivel máximo de 23% del ingreso total en 2008, comparado con 27 y 35% de la región y de la OCDE, respectivamente. El ingreso por impuestos a la renta personal fue particularmente bajo (representó menos de 10% del ingreso fiscal total y apenas 4% del PIB en 2010).

Las contribuciones de la seguridad social representaron una gran proporción del ingreso total en Brasil, lo cual también ocurrió en Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay y Uruguay, y refleja la adopción de esquemas de seguridad social públicos o mezclados. En países como Chile y Perú, donde los esquemas privados limitan las contribuciones sociales al Estado, las contribuciones de la seguridad social como porcentaje del ingreso fiscal total son bajas. En Chile, por ejemplo, representaron apenas 7% del ingreso fiscal total, comparado con 17 y 26% de la región y la OCDE, respectivamente.

A la zaga de la OCDE y en la zona

Con una proporción impuestos/PIB de 18.8%, México iba detrás de sus pares de la OCDE y de la mayoría de los regionales. El cuadro es aún peor si se excluye el ingreso por impuestos al sector petrolero, pues entonces da una proporción de 13.9. La recaudación fiscal del país ha tenido un aumento apenas marginal (de 15.8% a 18.8% del PIB) en las dos décadas pasadas, y la mayor parte de este incremento ha sido impulsada por los impuestos energéticos. El pobre desempeño del país es atribuible a su estrecha base impositiva, los altos niveles de informalidad y una administración fiscal más débil que las de otros países de la región. Sin embargo, una reforma fiscal integral (para expandir la base impositiva, reducir la excesiva dependencia en el petróleo y mejorar el cumplimiento) ocupa un lugar alto en la agenda del nuevo gobierno, y el panorama parece relativamente positivo, dada la fuerte presencia de su partido en el Congreso, en comparación con los dos gobiernos anteriores, y el terreno común con parte de la oposición en esta materia.

Si bien los hallazgos del informe dan razón para el optimismo en términos de mejoramiento del ingreso fiscal en la región, también ilustran las extendidas desventajas de los sistemas impositivos nacionales, los cuales necesitan ser atendidos, expandiendo la base de contribuyentes y mejorando el cumplimiento fiscal, así como cambiando el equilibrio entre impuestos directos e indirectos a favor de los primeros.

Traducción de textos: Jorge Anaya