OBSERVATORIO CIUDADANO DE LA EDUCACION

Comunicado No. 115

Presupuesto educativo 2004

Reasignaciones aseguran mayores recursos
Conacyt, recortado en 8.1 por ciento

COMO YA ES COSTUMBRE, el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se definió los últimos días del año en medio de un cerrado debate en la Cámara de Diputados, caracterizado en lo fundamental porque busca dirimir el proyecto de país que desea cada fracción política. Sin embargo, como el tiempo es acotado para discutir estas diferencias, se tuvieron que decidir con bastante premura las prioridades y el monto de los diversos rubros del gasto público para el año actual. A partir de ello, Observatorio discute dos puntos relacionados con los recursos destinados al sistema educativo en 2004. Por una parte, la prioridad presupuestal que se otorga a la educación, para lo cual se compara la magnitud de los recursos asignados respecto a los asignados los dos años anteriores, en algunos de los ramos más importantes del sector educativo; y, en seguida, la medida en que se ha reducido la discrecionalidad al asignar los recursos a este sector.

RECURSOS ASIGNADOS AL SISTEMA educativo. Aunque el monto del PEF 2004 generó amplia inconformidad entre los diputados (que en su mayoría lo calificaron de "austero"), fue aprobado con 370 votos a favor, 93 en contra, 6 abstenciones y 27 ausencias (74.6, 18.8, 1.2 y 5.4 por ciento de los votos, respectivamente). El monto total del PEF asciende a un billón 650 mil millones de pesos. En términos reales (pesos de 2004) se incrementó en aproximadamente 32.9 mil millones de pesos. El aumento relativo correspondiente asciende a 1.6 por ciento con respecto al año anterior, el cual es menor al experimentado entre 2002 y 2003, que fue de 3 por ciento. En relación con el PIB estimado para 2004, el PEF representa 23.3 por ciento. Esta proporción es muy similar a la de 2003, que fue de 23.2 por ciento, y sigue aún por debajo de la de 2002 en que alcanzó 23.8 por ciento.

EN CUANTO AL GASTO EDUCATIVO, y considerando sólo los ramos 11, 25, 33 y 38, se observa que los tres primeros experimentaron un aumento real de sus recursos con respecto a los del año anterior. En el ramo 11, que corresponde al gasto de la SEP, los recursos aumentaron 0.5 por ciento. En el ramo 25 -previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos- el aumento fue de 17 por ciento. Por su parte, en el ramo 33, que comprende las aportaciones federales para los estados y municipios, clasificadas en dos fondos, en el primero, el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, el incremento fue de 1.3 por ciento, y en el segundo, destinado a la educación tecnológica y de adultos, fue de 0.5 por ciento. Por último, el único ramo que experimentó una reducción real de sus recursos fue el 38, correspondiente al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), en aproximadamente 8.1 por ciento.

AL CONSIDERAR EN SU CONJUNTO los cuatro ramos mencionados no se aprecian en términos relativos cambios importantes en la composición del PEF, puesto que durante el periodo comprendido entre 2002 y 2004 su porcentaje oscila entre 18.4 por ciento y 18.8 por ciento. Tampoco se aprecian cambios sustanciales al tomar como referencia el monto del PIB, dado que el porcentaje de recursos asignados a estos ramos fluctúa entre 4.36 por ciento y 4.39 por ciento. Por su parte, al considerar a los ramos por separado, los cambios relativos más relevantes se presentan en los ramos 11 y 25, mientras que el primero disminuye paulatinamente su participación porcentual con respecto al PEF y al PIB, el segundo aumenta su participación también de forma paulatina en los tres años considerados.

TOMANDO DE FORMA AGREGADA los cuatro ramos, se observa, en suma, que los recursos destinados a la educación en 2004 presentan un crecimiento real de aproximadamente 2 por ciento, equivalente a 6.2 mil millones de pesos. Sin embargo, este aumento no se refleja en términos relativos, dado que no se aprecian cambios sustanciales en su peso porcentual, tanto al considerar el monto total del PEF como el del PIB. Además, cabe llamar la atención sobre dos aspectos en particular: el primero consiste en señalar que el aumento que experimentó el área educativa resultó inferior al del año anterior, que fue de 2.4 por ciento; y el segundo en mencionar que no se perciben cuáles fueron los criterios en que se basaron los diputados al distribuir los recursos educativos. Es decir, no se observan cuáles fueron las bases sobre las que decidieron otorgar un incremento de los recursos destinados al ramo 25 ni las que condujeron a la reducción de los destinados al ramo 38. Este último considerado fundamental para el desarrollo científico y tecnológico del país.

¿FUE PRIORITARIA LA EDUCACION en la asignación del PEF 2004? Considerando el monto que finalmente se destinó al sector educativo en el PEF 2004, es factible pensar que la educación fue una de las prioridades en la asignación del gasto público (como en general ha sido señalado en los medios de información). No obstante, cabe resaltar que, descontando los recortes iniciales al gasto educativo, fue a través de las reasignaciones realizadas al presupuesto en los últimos momentos de su elaboración como se consiguió que los recursos aumentaran en aproximadamente 6.5 mil millones de pesos, en comparación con los inicialmente solicitados por el Poder Ejecutivo (La Jornada, 02/01/04). De esta forma, si no hubiesen sido aprobados los cambios al presupuesto, muchas de las áreas del ramo educativo contarían con menos recursos que en el año que finalizó.

ALGUNAS AREAS BENEFICIADAS por las reasignaciones corresponden a la educación media superior y a las becas del programa Oportunidades, que obtuvieron recursos adicionales por mil 776 millones de pesos y 500 millones de pesos, respectivamente, así como el nivel superior, puesto que instituciones como la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Instituto Politécnico Nacional (IPN) aumentaron sus recursos por esta vía en 400 y 200 millones de pesos, respectivamente. Asimismo se destinaron mil millones de pesos más al sistema de educación superior tecnológica.

OTRO ASPECTO QUE DESTACA para este nivel es la creación del Fondo de Equidad para las Universidades al que se destinaron 815 millones de pesos, los cuales serán distribuidos entre las universidades públicas en donde el costo por alumno se ubique por debajo de la media nacional. No obstante, cabe señalar que los diputados de manera inusual se tomaron la atribución de asignar puntualmente los recursos de este fondo a nueve universidades de los estados, pasando por alto que existen instancias que bajo criterios y reglas de operación establecidos han sido las encargadas de distribuir los recursos destinados a fondos generales. En este sentido ha correspondido a la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) distribuir recursos adicionales a las universidades mediante diversos programas de apoyo, tales como el Programa Institucional de Formación de Investigadores (PIFI), Fondo para la Modernización de la Educación Superior (Fomes), Programa Nacional de Becas para Estudios Superiores (Pronabes), Programa de Ayuda al Desarrollo Universitario (Proadu), por mencionar algunos. Asimismo, se puede considerar que esta acción de los diputados va en contra de las medidas promovidas por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) a fin de establecer un modelo de asignación financiera con criterios avalados por los rectores de las universidades públicas.

AUNQUE LOS RECURSOS destinados al sector educativo resultaron mayores a los del año anterior todavía existe amplia discrecionalidad en la distribución de los mismos, puesto que una parte importante del monto aprobado para las diferentes ramas y programas de gobierno se definió con premura y sin criterios claros en los últimos momentos del ejercicio fiscal, razón por la cual probablemente no se tomaron las debidas previsiones sobre los efectos que pueden ocasionar en el desarrollo social y económico del país las áreas que sufrieron recortes en su presupuesto, como es el caso del Conacyt.

DADO QUE LA REFORMA FISCAL propuesta por el gobierno fue rechazada y debido a la incertidumbre sobre el nivel de crecimiento de la economía mexicana en 2004 los recursos públicos fueron inferiores a lo esperado, al menos por el Poder Ejecutivo. Por ello el debate sobre la forma en que serían distribuidos los recursos disponibles adquirió mayor importancia en la Cámara de Diputados, dado que bajo estas circunstancias el incremento de algún ramo o programa en particular podría implicar el decremento en otros.

PUESTO QUE LOS RECURSOS públicos con los que cuenta el país son escasos y que las necesidades son amplias y diversas, es necesario continuar el análisis sobre la forma como se han venido distribuyendo los mismos. Para ningún sector en particular resulta benéfico enfrentar la incertidumbre sobre la magnitud de los recursos con que podrá contar al año siguiente, los cuales afectan decididamente su funcionamiento y planes de desarrollo. Por ejemplo, aunque el área educativa resultó beneficiada este año, no hay elementos que aseguren que podrá contar con recursos suficientes el próximo, incluso no hay bases que permitan prever la forma en que se podrá cubrir la meta de destinar 8 por ciento del PIB a esta área en 2006. Es prioritario reflexionar en la necesidad de establecer un modelo de asignación presupuestal consensuado entre los actores que intervienen en la elaboración del PEF, que permita disminuir tanto enfrentamientos entre los partidos políticos y el gobierno federal, como el nivel de incertidumbre que enfrentan cada año las distintas instituciones, dependencias y sectores que dependen del gasto público.

INTERROGANTES. ¿Qué mecanismos sería necesario instrumentar para evitar la discrecionalidad y premura con la que los diputados distribuyen los recursos públicos en los últimos momentos del ejercicio fiscal? ¿Cómo evitar que los diputados tomen incluso atribuciones que no les corresponden al asignar puntualmente recursos destinados a fondos generales, cuya distribución corresponde a otras instancias que han sido avaladas para ello? ¿Por qué si para el Ejecutivo federal la educación ha sido una prioridad, discursivamente reiterada, la Secretaría de Hacienda insiste en reducir cada año los recursos asignados al sector educativo? ¿Cómo asegurar los recursos destinados a la educación y hacer factible la meta de destinarle 8 por ciento del PIB para 2006, sin afectar áreas que también resultan fundamentales para el desarrollo económico y social del país

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