Comunicado No. 83

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

Se crea tras 18 meses de negociaciones El Congreso podrá modificar su carácter y atribuciones Observatorio, en la Junta Directiva

Esta semana dio inicio el ciclo escolar 2002-2003 y una de las novedades es la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). La estructuración del instituto está en marcha: el pasado 8 de agosto el Ejecutivo federal emitió el decreto de creación, el jueves de la semana anterior se instaló su junta directiva, y el nombramiento del director general, así como la integración de sus diferentes instancias, se definirán en las próximas semanas.

La necesidad de un organismo evaluador, cuya creación estaba prevista desde diciembre de 2000, es reconocida por diferentes sectores y fuerzas políticas. No obstante, existen diferencias de opinión sobre sus finalidades y la personalidad jurídica que debería tener. Uno de los puntos de mayor controversia es la utilidad que tendrá para mejorar la educación, lo que está relacionado con las atribuciones del instituto y el tipo de medidas que se tomarán para remediar los problemas detectados. En cuanto a la personalidad jurídica del INEE el dilema era: o se creaba un organismo independiente y plenamente autónomo mediante una iniciativa de ley del Congreso o, por el contrario, se creaba por decreto presidencial como organismo del sector educativo, presidido por el secretario de Educación Pública. El Ejecutivo optó por esta última vía, pero dejó abierta la posibilidad para que los legisladores le dieran al instituto una base legal más amplia y mayor autonomía.

Es posible que los legisladores discutan y aprueben un nuevo marco normativo para el INEE -de hecho, el PRD presentó ya una iniciativa de ley-, pero por ahora el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación es el ordenamiento jurídico que regula al nuevo organismo. Observatorio -institución que aceptó la invitación a estar representada en su junta directiva- analiza en este comunicado los lineamientos y funciones del INEE.

La evaluación, "atribución exclusiva" de la SEP

En la serie de considerandos del decreto se anota la necesidad de un sistema de evaluación "confiable" y "transparente", que permita asegurar la calidad de la educación; también se describen las condiciones que justifican la puesta en marcha del nuevo organismo. Pero en el texto se aprecia la tensión entre la propuesta de un ejercicio de evaluación independiente de la autoridad educativa y la atribución que la ley reserva a esta última. Por ejemplo, una de las consideraciones señala "que la calidad del Sistema Educativo Nacional se apreciará objetivamente gracias a mecanismos rigurosos y confiables de evaluación que serán independientes de las autoridades...". Sin embargo, en el párrafo siguiente se recuerda que, conforme a la Ley General de Educación (LGE), "es atribución exclusiva de la autoridad educativa federal evaluar al sistema educativo nacional y fijar los lineamientos generales de la evaluación que las autoridades locales deben realizar". En sentido estricto, la conciliación entre ambas posiciones haría necesaria una reforma legal sustantiva (particularmente del artículo 12 fracción XI de la LGE). En caso contrario, como ahora ocurre, el instituto solamente puede ser considerado un organismo de apoyo que mantiene cierta dependencia de la autoridad educativa federal. Por otra parte, hay problemas conceptuales de difícil solución: la "plena autonomía" en este caso específico parece ser utópica, pues el organismo no podrá evitar tener lazos de dependencia respecto a la instancia gubernamental que lo cree y a la cual reporte (por ejemplo, el Congreso de la Unión), así como también a los grupos e instituciones que integren sus órganos de gobierno. Si además la idea de autonomía se cruza con la de representatividad social en su dirección (como se ha hecho en algunas discusiones sobre este tema), seguramente el organismo se partidizará, con lo cual pervertirá su carácter técnico y su función de evaluación imparcial.

¿Qué características y funciones prescribe el decreto al INEE? La figura jurídica que establece es la de "organismo público descentralizado, de carácter técnico, con personalidad jurídica y patrimonio propio..." (artículo 1°). Como se puede advertir, se precisa la naturaleza técnica del instituto, pero no se incluye la palabra autónomo. Además, se anota claramente que la educación superior no será objeto de la actividad del instituto; sólo la básica y media superior, en sus diferentes niveles y modalidades. Esta delimitación seguramente se introdujo por razón del carácter autónomo de un buen número de instituciones de enseñanza superior y ante las posibles interferencias con los procedimientos que las propias instituciones de este nivel tienen ya establecidos. También debió gravitar la experiencia del Centro Nacional de Evaluación (Ceneval), cuyos exámenes se han extendido de la educación media superior al posgrado. Queda sin resolver, no obstante, la capacidad jurídica del nuevo organismo para realizar evaluaciones en los bachilleratos que dependen del sistema de universidades públicas autónomas.

Trascendencia de este organismo

La importancia del instituto y la magnitud de su labor se aprecia en las funciones y atribuciones que tendrá. Por ejemplo, se establece que el INEE colaborará con la SEP en las evaluaciones del sistema educativo y específicamente le corresponderá: desarrollar y mantener un sistema de indicadores, apoyar las evaluaciones nacionales de los aprendizajes, desarrollar modelos de evaluación para las escuelas y representar a México ante los organismos internacionales de evaluación.

Más aún, el INEE "señalará con claridad los usos aceptables y deseados de cada evaluación" y "cuidará que los resultados de las evaluaciones que se realicen no sean utilizados por sí solos para tomar decisiones sobre individuos, y menos de carácter punitivo, entendiendo que su propósito es retroalimentar al sistema educativo nacional" (artículo 4, fracciones II y V). También tendrá capacidad para definir la política nacional de evaluación, así como las consecuencias que tendrán los ejercicios de evaluación y la difusión de los resultados. Un organismo, como se puede apreciar, con gran influencia.

Es un avance significativo reconocer que la evaluación debe servir para mejorar el desempeño del sistema o de los individuos y no para castigar lo que se evalúa, más cuando se trata del principal organismo evaluador del sistema. Sin embargo, no se debe soslayar que una de las principales expectativas sobre el nuevo organismo es que pueda identificar claramente dónde están las dificultades del sistema educativo y qué partes funcionan adecuadamente. La atribución de responsabilidades será inevitable.

Riesgos y posibilidades

La estructura del INEE se compone de una junta directiva, un director general, un consejo técnico y un consejo consultivo. La junta es el órgano de gobierno más importante del instituto, pues en ella residen las decisiones más importantes de orientación y funcionamiento. La junta quedó instalada el jueves de la semana anterior: la integran 15 personas y la preside el secretario de Educación. Obviamente, al ocupar el titular de Educación la posición más importante y contar con voto de calidad, tiene una influencia importante en el proceso de toma de decisiones.

Los 15 integrantes de la junta son: cinco representantes gubernamentales (Conacyt, Hacienda, Instituto Mexicano del Petróleo y dos de la SEP); tres titulares de instituciones de enseñanza superior (CIDE, UPN y Cinvestav), cinco representantes de asociaciones civiles (Transparencia Mexicana, Observatorio, Fundación SNTE y dos asociaciones de padres de familia), un representante del SNTE, y uno de la comisión de educación del sector empresarial.

En cuanto al director general, el decreto establece que "será designado por el Presidente de la República, o a indicación de éste a través del secretario de Educación Pública, por la Junta Directiva..." (artículo 11). Este procedimiento es uno de los principales puntos de impugnación que ha recibido el decreto. Quizá por ello el secretario ha expresado que no participará en el nombramiento del director general ni de los integrantes del consejo écnico (Boletín SEP, 15/08/02).

Finalmente, el consejo técnico será integrado por 16 expertos en evaluación o investigación educativa, mismos que serán propuestos y designados por la junta directiva. Por su parte, el consejo consultivo, cuyo secretario técnico será el director general de evaluación de la SEP, será una instancia en la que participarán los responsables de las áreas de evaluación educativa de las 32 entidades federativas y su función esencial será ser un órgano de consulta y enlace entre Federación y estados.

Sin duda la puesta en marcha del INEE es un paso esperado e importante en el marco de las definiciones de política educativa del actual gobierno. Fue desafortunado que, pese al tiempo transcurrido, su creación no haya sido resultado de un acuerdo unánime. Probablemente en breve el Congreso reabra la discusión sobre este tema y discuta cómo dar al organismo mayor autonomía en el desempeño de sus actividades. Sin embargo, la experiencia indica que en materia de evaluación es difícil lograr consensos, pues se trata de valoraciones en las que intervienen factores múltiples y en donde necesariamente afloran responsabilidades.

Lo que a toda costa debe garantizarse es la competencia técnica rigurosa del instituto, al margen de toda politización. Hasta hoy en el debate sobre el INEE ha predominado la vertiente política acerca de su conducción y composición; en cambio, el debate pedagógico sobre las ventajas, límites y pertinencia del modelo de evaluación propuesto ha estado prácticamente ausente.

Observatorio seguirá informando a sus lectores, con independencia de criterio, de los siguientes pasos que se den para dotar al INEE de sus órganos de gobierno.

Interrogantes

-¿El proyecto del INEE y las actividades que desarrollará se han aclarado con suficiencia a la opinión pública?

-¿Cuándo comenzará a funcionar a plenitud? ¿De qué recursos dispondrá y qué criterios se utilizarán para programarlos?

-¿De qué forma conocerá el ciudadano los resultados de las evaluaciones que el INEE lleve a cabo?

¿QUIENES SOMOS?

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