Apertura total a trasnacionales o control en
manos mexicanas, foco del debate
La nueva ley de telecomunicaciones, atorada en una
telaraña de poderosos intereses económicos
Sin consenso legislativo, dos iniciativas antagónicas
que definirían el futuro del mercado
Intenso cabildeo en el Congreso tanto de Telmex como
de las compañías extranjeras
PATRICIA MUÑOZ Y ROSA ELVIRA VARGAS
El
futuro de la industria de telecomunicaciones en México se debate
entre dos proyectos antagónicos: uno que propone la apertura total
del sector a las empresas trasnacionales que operan en el país,
con una propuesta de ley que les abriría en forma irrestricta el
uso de la infraestructura ya existente a precios muy bajos, y otro que,
en contraposición, plantea mantener en manos mexicanas el control
accionario de las concesiones y los permisos.
La nueva Ley Federal de Telecomunicaciones se encuentra
entrampada en redes de intereses económicos y políticos que
no han permitido presentar un proyecto de consenso al Congreso de la Unión
y, hasta la fecha, hay dos iniciativas en la mesa.
La iniciativa elaborada por la Conferencia Parlamentaria
en Telecomunicaciones (CPT), que encabeza el senador Javier Corral, en
su más reciente versión -fechada el pasado 30 de mayo- propone
la liberalización total del sector a las empresas de capital extranjero,
para que éstas puedan, de manera fácil y a bajo costo, hacer
uso de las redes de interconexión; establece más disposiciones
para sujetar y atar las manos a los inversionistas mexicanos del sector,
señala que los precios de servicios entre compañías
no los fijará el mercado, sino otra vez el gobierno.
La propuesta de la CPT no emana del Congreso ni ha sido
consensuada en él, aunque sus elaboradores señalan que para
realizarla un grupo de legisladores hizo equipo con la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes y otros organismos. El documento entregado
a La Jornada, que comprende 11 títulos y 20 capítulos,
responde en mayor medida a los intereses que han defendido en diversas
instancias las empresas trasnacionales como Avantel, la cual incluso -según
cartas oficiales que se revisaron para este trabajo- ha pedido a la propia
Oficina de Representación Comercial de Estados Unidos (Office of
the United States Trade Representative) que demande al gobierno mexicano
la liberalización de este sector.
Al respecto cabe referir que en 1992 el empresario mexicano
Roberto Hernández compró Banamex y en 1995 se asoció
con la empresa MCI para quedar como socio de Avantel, con 51 por ciento
de las acciones. Fue en 1997 cuando Hernández contrató a
Francisco Gil Díaz como director general de esta última empresa
y éste fue el encargado de defender la postura de la telefónica
para demandar la liberalización de las telecomunicaciones -particularmente
de las redes de interconexión- para los extranjeros.
En
2001, seis años después de haberlo comprado, Roberto Hernández
decide vender Banamex a Citigroup, dejando con esta operación en
poder del consorcio estadunidense la parte mexicana de Avantel, lo que
representa una violación a la ley que limita la participación
extranjera a 49 por ciento de las acciones. Avantel es una de las principales
defensoras de la apertura total, ilimitada, irrestricta y a bajo precio
de las redes de telecomunicación del país, y la institución
financiera que ahora también está detrás de este objetivo
es Citigroup como dueña de esta empresa.
También la apertura total del sector -que por cierto
ni siquiera se ha dado en la magnitud que se propone aquí en ningún
país desarrollado, ni siquiera en Estados Unidos- empata el proyecto
encabezado por el senador Corral.
La batalla se reanuda
En esa pugna, varias compañías telefónicas
operadoras han buscado mover los "hilos" legislativos para imponer el proyecto
afín a sus negocios y mediante un intenso cabildeo terminaron de
facto con la tregua que habían pactado con la compañía
que domina el mercado (Telmex) hace apenas 18 meses, en un acuerdo que
había llegado para terminar con una batalla legal de demandas y
contrademandas millonarias y en el cual todas las partes se comprometían
a la conciliación.
El nuevo proyecto de ley del sector terminó con
esta tregua y la reanudación de la batalla ahora es en el Congreso.
La iniciativa de ley que impulsa la CPT, de acuerdo con los documentos
y borradores disponibles sobre el proyecto, no llegó a presentarse
ante el Senado a finales de abril, como era la intención original
de sus promotores.
En cambio, la Cámara de Diputados turnó
a comisiones otra iniciativa, elaborada por el PRD y el PRI y presentada
por los legisladores Víctor Manuel Ochoa Camposeco y Jesús
Orozco Alfaro, este último presidente de la Comisión de Telecomunicaciones.
Llevaba además la intención -se dijo- de frenar la posibilidad
de que entrara el proyecto que impulsa Corral.
Las
cifras de inversión y empleo ilustran las asimetrías y el
universo en disputa. En la última década Teléfonos
de México ha realizado inversiones por más de 27 mil millones
de dólares y tiene contratados 67 mil trabajadores. En ese mismo
lapso, sus competidoras han gastado -todas juntas- 5 mil millones de dólares
y creado 4 mil empleos. Otro punto que está en la mesa de discusiones
es que las telefónicas de capital extranjero no pagan impuestos
en México porque sus utilidades las transfieren a sus casas matrices
bajo el concepto de pago de "regalías por derecho de marca", según
información recabada en la Secretaría de Hacienda.
Telmex, por su parte, insiste en que la mayor parte de
las redes de telecomunicación las instaló a raíz de
la privatización, por lo que insta a las demás compañías
a invertir en su propia infraestructura o pagar por su uso, pues la utilización
de las mismas no puede ser "gratis". Considera que sus competidores extranjeros
pretenden servirse de una mesa ya puesta.
Completan este panorama las diferencias que existen entre
la SCT, a cargo de Pedro Cerisola y Weber, y la Cofetel por este mismo
proyecto. La razón es que en el nuevo ordenamiento no se otorgaría
autonomía e independencia a la comisión, como se le había
ofrecido originalmente. Este ambiente incluso provocó ya la renuncia
del comisionado jurídico de la Cofetel, Gerardo Soria Gutiérrez,
hace apenas unos días. Según versio- nes extraoficiales dejó
el cargo porque no pudo conciliar con el equipo de Cerisola la parte del
proyecto de ley referi- da a la actuación de la comisión
en el nuevo esquema regulador de las tele-comunicaciones.
Los capítulos más polémicos de la
nueva ley, que son el centro del debate y que mantienen paralizada la iniciativa,
son los referentes al acceso e interconexión, dominancia y portabilidad.
La iniciativa "aperturista"
El proyecto de ley elaborado por la CPT plantea en su
título sexto regular el acceso y la interconexión de las
redes. Indica que los concesionarios que tengan el carácter de dominantes
-en este caso Telmex- estarán sujetos a obligaciones tales como
poner a disposición de todos los operadores su infraestructura,
es decir, permitirles la interconexión a su red sin "discriminación"
y a precios que determinaría la autoridad, con un sistema que los
obliga a registrar sus costos y establecería los métodos
para calcular las tarifas.
"Se prevé que en caso de que exista negativa de
algún concesionario para llevar a cabo negociaciones de interconexión
de su red con otro, la autoridad determinará la forma, términos
y condiciones bajo las cuales se llevará a cabo dicha interconexión",
para evitar que se le niegue a algún operador este servicio.
De igual forma propone que cuando en el desacuerdo por
la interconexión sea parte un concesionario declarado como dominante,
el monto de los precios o tarifas deberá basarse en costos y será
determinado por la autoridad; en el artículo 84 señala incluso
que parte de la red es del dominio público y que cualquier operador
podrá usarla al costo.
Con estos planteamientos coinciden empresas como Alestra,
Avantel, Maxcom y Megacable, las cuales proponen que los operadores dominantes
ofrezcan los servicios de interconexión con máxima eficiencia
de las redes, de manera oportuna, en forma desagregada, con tiempos máximos
de entrega, con tarifas bajas y que se impongan penas y "sanciones severas"
si hay incumplimiento. Demandan que se evite que el operador dominante
extienda su poder a otros mercados.
En los artículos 101, 102 y 62 se define como "operador
dominante" a la empresa que detente 30 por ciento o más del mercado
y se le marcan obligaciones adicionales y diversas restricciones. Y va
más allá: en el artículo 101 se detalla que a partir
de que un concesionario haya sido declarado dominante deberá someter
sus tarifas, planes comerciales y promociones a la autorización
gubernamental. Esto es, el cliente será lo de menos porque los precios
no los fijará el mercado.
Además esa empresa tendría que "atender
las solicitudes de servicios y capacidad de sus competidores en el mismo
tiempo y forma que atiende sus propias necesidades y las solicitudes de
sus subsidiarias o filiales"; estaría comprometida a ofrecer a los
concesionarios y permisionarios la misma calidad de servicio, en los mismos
términos y condiciones que se ofrece a sí misma; a entregar
trimestralmente a la autoridad la información de su red para que
los concesionarios la tengan, y atender "en forma expedita" las solicitudes
de información de directorio provenientes de otros operadores y
publicar sus estados contables por servicios.
Un punto adicional de discrepancia es el denominado técnicamente
"portabilidad", que consiste en la posibilidad de que los usuarios mantengan
la numeración idéntica de su teléfono aunque cambien
de operador. Esto beneficiaría a algunas empresas, pues implica
que los operadores que no tienen red puedan obtener clientes usando la
numeración asignada por otra empresa sin inversión alguna.
Según la iniciativa de la CPT en el artículo
49, fracción V, "también se considera como obligación
de los prestadores de servicios de telecomunicaciones permitir la portabilidad",
punto que es fundamental para liberar el mercado de telefonía local.
El contenido proclive a las empresas extranjeras que tiene
el proyecto de la CPT ha originado un conflicto entre panistas, perredistas
y priístas, quienes defienden proyectos diferentes. Casi al término
del más reciente periodo ordinario de sesiones, en la Cámara
de Diputados el perredista Víctor Ochoa Camposeco y el priísta
Jesús Orozco Alfaro, presentaron una iniciativa de ley, ante la
inminencia de que en el Senado de la República, Javier Corral presentara
la ya muy afinada propuesta legislativa de la CPT.
El conflicto llegó al ámbito personal. Corral
fue acusado por Orozco Alfaro de defender a las empresas extranjeras y
de querer entregar con esta iniciativa de ley el sector de telecomunicaciones
al gran capital internacional, como se hizo antes con la banca, los satélites
y otros ramos estratégicos.
El panista respondió que quienes presentaron la
otra iniciativa defienden los intereses del empresario Carlos Slim. Incluso
llegó a amenazar con que presentaría pruebas de que recibieron
apoyo económico del presidente del Grupo Carso.
En toda esta disputa han mantenido la cabeza baja Pedro
Cerisola y todo su equipo de la SCT, a quienes les correspondía
defender, como a otras secretarías, un proyecto oficial de ley .
La otra iniciativa
El anteproyecto de PRD y PRI plantea que aun cuando la
interconexión es indispensable para el eficiente funcionamiento
de toda la red, la cuestión toral son las tarifas a cobrar por el
servicio. Fijarlas, establece, debe ser resultado de la libre negociación
entre particulares (empresas); además tendrían que reflejar
una razonable utilidad para quien haya invertido en la infraestructura.
Critican que en su iniciativa la CPT proponga que la autoridad
imponga una fórmula económica para calcular las tarifas de
interconexión, la cual resultaría nociva para el dueño
de la red y beneficiaría, a través de un esquema denominado
"costo incremental promedio de largo plazo", a los operadores que no invirtieron
y se esperaron a entrar al mercado cuando la red ya estaba instalada.
En materia de dominancia propone omitir ese capítulo,
porque a fin de cuentas existe ya una Comisión Federal de Competencia
Económica que es la encargada de evitar y, en su caso, sancionar
las prácticas monopólicas. Plantea además que se retiren
del proyecto todos los artículos relativos a la "desagregación",
pues con la misma se quiere imponer un modelo que ni siquiera funciona
en países como Estados Unidos; no estimula la inversión;
no aportaría ningún beneficio a los usuarios, sino sólo
a las empresas extranjeras, que podrían hacer uso de la red casi
"gratis", y el único operador sujeto a esta decisión sería,
en este caso, la empresa mexicana.
Habla este proyecto de introducir un programa de cobertura
social, para que en el mismo título de concesión se impongan
obligaciones a los operadores -en proporción a su tamaño-,
para participar en la ampliación de las redes de telecomunicación
en zonas pobres que no cuentan con esta infraestructura, de acuerdo con
un plan establecido por el propio gobierno.
En su propuesta, PRD y PRI fijan como objetivos de la
nueva ley promover a las telecomunicaciones como un sector prioritario
y estratégico del país, garantizar la rectoría del
Estado en la materia, asegurar condiciones de competencia sana, fijar en
manos mexicanas el control accionario de concesiones y permisos, facilitar
el acceso a la población a los servicios de telecomunicación,
promover el crecimiento de la infraestructura, fortalecer la industria
nacional y la consolidación de los mercados, y procurar una eficiente
supervisión en la materia.
Telmex apuntó que con el proyecto de la CPT quien
construya e invierta en red tendría la obligación de prestar
esta infraestructura a costo y de manera desagregada -por pedazos, por
zonas o regiones- a sus competidores, y de esta forma "nadie va a invertir
en infraestructura". Criticó además la parte referente a
la dominancia, ya que como la iniciativa prevé que el que tenga
30 por ciento del mercado será considerado como operador dominante,
esto llevaría a crear "un país de enanos" en el que se castiga
a las empresas que crecen.
Muchos millones de dólares están en juego.
En el próximo periodo ordinario de sesiones del Congreso cada cual
estará obligado a definirse.
