"Para entonces todos estaremos muertos", respondió el presidente Bush el año pasado, cuando un periodista le preguntó si le preocupaba cómo sería juzgado por la historia. Al iniciar su segundo mandato de cuatro años, George W. Bush busca reformar el sistema de seguridad social creado hace 70 años por Franklin D. Roosevelt.
Víctor M. Godínez
La reforma de la seguridad social será el tema prioritario de política interna en el segundo periodo de gobierno del presidente George W. Bush. Las primeras escaramuzas políticas en torno a este asunto de naturaleza social y financiera muestran que el debate será muy intenso, porque alrededor de él la sociedad estadunidense discutirá y probablemente redefinirá algo más que la solvencia operativa del sistema creado en 1935 por el presidente Franklin D. Roosevelt. El fondo del debate tiene que ver en realidad con un asunto tradicional e ineludible de economía política: la función del gobierno en el doble proceso de procurar el bienestar de la población y asegurar los equilibrios necesarios para el mantenimiento de la estabilidad económica y social.
Este
debate se librará en un peculiar ambiente político y
económico. Bush
tiene la ambición de lograr algo que en la historia moderna de
Estados
Unidos (EU) sólo consiguió precisamente Roosevelt, y es
hacer
prevalecer por varias décadas su proyecto político e
ideológico. Y así
como el impulsor del New Deal construyó en los
años 30 un nuevo
contrato social entre las fuerzas progresistas (la llamada
coalición
del crecimiento, que entró en crisis en la década de los
70), el ex
gobernador de Texas aspira ahora a garantizar el predominio y la
permanencia de los valores e intereses de la heterogénea
amalgama de
sectores que lo llevó al poder: neoconservadores, la derecha
cristiana,
grupos corporativos y nacionalistas exacerbados.
En principio, Bush cuenta con muchas posibilidades de sacar adelante su proyecto. Inicia su segunda presidencia en un entorno político dominado por un solo partido, el suyo. Los republicanos tienen una cómoda mayoría en el Congreso (232 representantes contra 202 demócratas y un independiente; 55 senadores contra 44 y un independiente). De un total de 50 gobernadores, 28 son republicanos. Y como si esto no fuera poco, el presidente pronto tendrá la oportunidad de postular a un par de ministros de la Suprema Corte. Así, las tres ramas del poder estarán controladas por él y sus aliados, configurando una situación que cuenta con escasos precedentes históricos en EU.
Pero apenas cabe recordar que Bush está muy lejos de equipararse a Roosevelt. Mientras que éste fue un constructor de alianzas y un innovador social e institucional, el actual presidente se caracteriza sobre todo por su espíritu misionero y doctrinario, que en el terreno económico y social se traduce en la obsesión de completar el desmantelamiento del estado de bienestar iniciado hace dos décadas por Ronald Reagan, labor que su padre no tuvo posibilidades de continuar durante su presidencia.
Otra importante diferencia es que la alianza política y social del New Deal fue construida al influjo de la Gran Depresión y hoy Estados Unidos todavía vive la inercia de los "fabulosos 90", en los que la economía, el empleo y el ingreso conocieron una expansión tan dinámica como prolongada. Roosevelt contó con márgenes de acción presupuestaria para financiar, por medio del déficit fiscal, sus programas y reformas; Bush, en cambio, quemó sus naves fiscales en su primer periodo de gobierno, y su capacidad de acción está muy restringida en esta materia. Este solo hecho hace vislumbrar fuertes disputas distributivas en torno a programas de reforma, como el propuesto para el Seguro Social. En los 30, el establecimiento de esta institución creó nuevos derechos; hoy, su reforma significa, al menos en el proyecto que propone el gobierno, su paulatina disminución.
Rasgos básicos y situación financiera del Seguro Social estadunidenseLa principal fuente de financiamiento del Seguro Social son las aportaciones de los trabajadores y sus empleadores. Por cada trabajador inscrito cuyo ingreso anual no rebase un techo que en 2005 es de 90 mil dólares, el sistema recibe el equivalente a 12.4 por ciento del salario. La mitad de este aporte proviene del empleado y el resto del patrón. Mientras el esquema de pagos al Seguro Social es regresivo, el de beneficios es claramente progresivo: los trabajadores que durante su vida activa percibieron salarios bajos reciben el equivalente a 57 por ciento de su salario promedio; aquellos cuyo ingreso laboral se situó alrededor del salario nacional promedio obtienen 43 por ciento; los del segmento de altos salarios, por último, reciben 36 por ciento. El beneficio anual promedio que paga el Seguro Social asciende a 11 mil dólares, siendo el máximo de 23 mil. La edad en la que los trabajadores pueden retirarse con pensión íntegra es de 66 años.
En un país en el que la tasa de ahorro de las familias cayó a sus más bajos niveles históricos, el Seguro Social tiene más que un valor simbólico. Para un alto porcentaje de la población constituye la base más sólida y en ocasiones única de ingreso en la fase postrera de la vida. Baste decir que en el presente una familia típica sólo ahorra 1.5 por ciento de su ingreso disponible, en tanto que dos decenios atrás destinaba 11 por ciento a esta finalidad.
El Seguro Social adoptó en 1983 una serie de recomendaciones hechas por una comisión que presidió Alan Greenspan, actual jefe de la Reserva Federal. Para que el sistema enfrentara con solvencia el retiro de la generación nacida en la inmediata posguerra (los baby boomers, que empezarán a jubilarse en el presente lustro), la comisión sugirió que el Seguro Social incrementara las cotizaciones con el fin de construir un gran superávit con el cual prevenir un posible desajuste financiero. Desde 1984 el Seguro Social tuvo superávit cada año, gracias a lo cual el fondo del sistema (Social Security Trust Fund) tiene un balance de 1.5 billones de dólares en bonos del gobierno.
En la primavera de 2004 el consejo de comisarios del Seguro Social entre los cuales se encontraba John Snow, secretario del Tesoro concluyó que el actual esquema de aportaciones es suficiente para cubrir hasta 2018 todas las obligaciones del sistema sin necesidad de tomar recursos de aquel fondo. Según el Consejo, entre 2018 y 2042 el Seguro Social deberá hacer uso de estos recursos para solventar sus compromisos. Después de 2042 el fondo podría agotarse. Entre este año y 2078, los ingresos del sistema sólo permitirían pagar a los trabajadores retirados alrededor de 70 por ciento de sus beneficios.
Para revertir estas tendencias y cerrar la brecha financiera que se vislumbra para las próximas décadas es necesario modificar el modo de operación y de gestión del Seguro Social. En este punto básico hay un consenso muy extendido. Los desencuentros se producen a la hora de discutir las alternativas de reforma.
¿En qué consiste la propuesta de reforma del presidente?Las respuestas a esta cuestión no pueden ser por ahora más que generales. Pese a la intensidad que progresivamente van cobrando las discusiones sobre el tema, no se ha delineado una propuesta precisa. El planteamiento central de la Casa Blanca consiste en que los jóvenes trabajadores ya en activo y los que vayan incorporándose a la vida laboral puedan desviar una porción (aún no definida) de sus aportaciones al Seguro Social hacia cuentas privadas de inversión bloqueadas, ya sea en valores o en bonos. Es en este sentido que se habla de una privatización parcial del Seguro Social. El establecimiento de estas cuentas de inversión privadas supondría para los republicanos un paso decisivo hacia la "sociedad de propietarios" (ownership society) prometida por el presidente en la pasada campaña electoral.
Como
este cambio estaría muy lejos de solucionar el futuro problema
de
solvencia del sistema, el proyecto de reforma también
incluiría
reducciones a largo plazo de los beneficios que reciben los
trabajadores retirados. Estas se instrumentarían cambiando las
fórmulas
para calcular el crecimiento de los beneficios elegibles a lo largo de
la vida activa de los trabajadores que cotizan en el sistema. Esto
significaría dejar de indexar los beneficios esperados con la
evolución
de los salarios y adoptar como parámetro el índice de
precios.
Para los partidarios de la privatización las ventajas son evidentes para el trabajador, pues, según ellos, los rendimientos que produce el mercado de valores suelen ser mayores a los ofrecidos por los bonos gubernamentales (títulos en que están denominados los recursos y reservas del Seguro Social).
Bush ha dicho que "salvar el sistema de pensiones del Seguro Social es un desafío económico pero también una profunda obligación moral". Ha dicho que tiene un mandato del electorado: "Hice campaña alrededor de este problema, y de la necesidad de fortalecer y reformar el Seguro Social. Hacerlo es cumplir en parte un compromiso".
No todos opinan igual, incluyendo a buen número de electores que votaron por un segundo mandato del presidente. Varias encuestas de alcance nacional así lo dejan ver. La efectuada en la primera quincena de enero por el diario The Washington Post y la cadena de noticias ABC muestra que el manejo que Bush está haciendo del tema es percibido en forma negativa por los ciudadanos (55 por ciento lo desaprueba contra 38 por ciento que lo apoyan). Según la encuesta elaborada en vísperas de la toma de protesta por The New York Times y CBS News, 50 por ciento de los ciudadanos cree que es mala idea depositar parte de las cotizaciones del Seguro Social en el mercado de valores. Casi 70 por ciento de los entrevistados se opone a la reducción de los beneficios y una mayoría de ellos piensa que al proponer abrir cuentas privadas de inversión el presidente está más interesado en ayudar a las empresas de Wall Street que a los estadunidenses comunes y corrientes. Otros sondeos muestran una oposición similar, en particular con respecto a la posibilidad de que la reforma recorte las ventajas futuras de los beneficiarios del Seguro Social.
Implicaciones de la propuesta
Aunque sólo se conozca en sus grandes líneas, la propuesta de reforma ha suscitado oposición que anticipa el desarrollo de una fuerte batalla política y legislativa. En el frente de los especialistas se señala el riesgo implícito en la apertura de cuentas privadas de inversión debido a la imposibilidad de predecir el comportamiento del mercado. Según Gary Burtless, experto de la Brookings Institution, es posible que un trabajador vea duplicar su cuenta después de cotizar unos cuantos años, pero también lo es que cuando se aproxime su retiro haya perdido una cantidad considerable de su dinero. Dice Burtless: "los partidarios de estas cuentas están subestimando el riesgo para los trabajadores".
Los
críticos advierten sobre el impacto fiscal del proyecto de
reforma del
presidente. Durante un periodo de transición cuya
duración todavía está
por determinar, pero que sería de varios años, el
gobierno federal
deberá endeudarse adicionalmente para garantizar que el Seguro
Social
continúe funcionando y otorgando los beneficios que hoy reciben
mensualmente 47 millones de personas. Se estima que esto
aumentará los
requerimientos de financiamiento del gobierno por montos equivalentes a
1 o 1.5 por ciento del PIB durante cada año del periodo de
transición.
Las consecuencias macroeconómicas y financieras de este hecho
incluyendo la pérdida de confianza en el dólar por
los inversionistas
del resto del mundo son potencialmente grandes, además de
representar
un peligro en un contexto en el que el déficit público ya
tiende a
rebasar, como ocurrirá hacia el final del presente año
fiscal, el
umbral de 4 por ciento del PIB.
En el frente político, los militantes del alicaído Partido Demócrata creen que el proyecto de reforma de Bush les abre una oportunidad de oro para volver a proyectarse en el electorado. Dos grupos de demócratas prominentes planean endurecer su posición en el Congreso con respecto a este asunto: el Democratic Leadership Council, la principal organización de centro en el partido, y Third Way, grupo de reciente creación que reúne a los senadores demócratas moderados. Según Al From, fundador del primer grupo, los demócratas "probablemente apoyarán un programa de modernización del Seguro Social, pero no será el programa propuesto por Bush".
Por su parte, la AFL-CIO, la más importante organización sindical de Estados Unidos, así como la AARP, la asociación nacional de jubilados, también se han pronunciado contra una reforma que, a su juicio, privaría a millones de estadunidenses de una red vital de seguridad.
El debate apenas está en sus prolegómenos, pero ya sacó a la luz lo que muchos creían que había terminado con la jornada electoral de noviembre: la polarización política y social que vive Estados Unidos. Es acaso por ello que, al tiempo que todos reconocen que el Seguro Social tiene un problema que deberá ser resuelto, la disputa verdadera sea sobre la hegemonía de los valores políticos y económicos. Michael Tanner, especialista del instituto Cato e influyente promotor de la reforma propuesta por el presidente, expone con nitidez las implicaciones de este proyecto: "Para nosotros nunca se ha tratado de un problema de solvencia. Siempre hemos pensado que es mucho más importante dar a los trabajadores el control de su propio dinero". Nada más compatible con el proyecto de la "sociedad de propietarios" pregonado por Bush, cuyo principio básico es que los individuos y no el gobierno deben correr los riesgos de la gestión de los fondos de pensiones §