El proceso presupuestario es visto desde el Poder Ejecutivo como asunto de competencia exclusiva de las autoridades hacendarias, para quienes la definición de metas y objetivos y, por tanto, la asignación de los recursos fiscales, no admite la intromisión de los legos. Tal visión, origen del desencuentro entre el presidente Vicente Fox y la Cámara de Diputados, resulta obsoleta a la vista de los cambios políticos y sociales de la última década.

Víctor M. Godínez

¿Es inevitable que una instrumentación eficiente de la política económica requiera, como piensan varios economistas, un liderazgo político fuerte y, de ser necesario, incluso autoritario? O, por el contrario, ¿una buena política económica es aquella que además de producir resultados positivos también contribuye a generar un clima político distendido?

La experiencia mexicana de los años recientes parece inclinarse a ilustrar más bien el primero de estos dos casos de figura. Perestroika sin glasnost, es decir, cambios económicos sin transparencia ni rendición de cuentas, fue la fórmula política con la cual el gobierno de Carlos Salinas emprendió la mayor parte de las reformas en que se cimienta el régimen de política económica que impera hoy en México.

Bajo el signo del cambio y la alternancia, el gobierno de Vicente de Fox no ha sido capaz de construir un nuevo marco institucional para el diseño y ejecución de la política económica. En muchos sentidos sustanciales, estas dos funciones de gobierno se siguen realizando en el marco del esquema instituido bajo el reformismo autoritario del gobierno de Salinas. De manera especial, el proceso presupuestario continúa siendo concebido como un asunto de la exclusiva competencia de las autoridades hacendarias; para éstas, la definición de metas y objetivos y, por tanto, la asignación de los recursos fiscales no admite la intromisión de los legos (esto es, de todo aquel que no tenga las órdenes clericales de esta poderosa corporación técnico-política).

En vista de las muchas transformaciones observadas en la vida pública del país en el transcurso del último decenio, cada vez resulta menos funcional esta concepción de la política presupuestaria. La existencia de una real competencia político-electoral y la desaparición del voto automático del Congreso en favor de todas las iniciativas del Ejecutivo impiden de manera creciente que se imponga como antaño, sin conflictos y tensiones, el diktat de la Corporación hacendaria. Por convicción, conveniencia o debilidad ­o quizá por todo ello­ Fox no ha osado modificar la institucionalidad presupuestaria legada por los últimos gobiernos del PRI. Su opción en este terreno fue en favor de la más amplia continuidad de los contenidos y los modos de hacer de la política de gasto público.

Opción errónea: para implementar eficazmente ese modelo de formulación y ejecución de la política presupuestaria es necesario contar con un liderazgo político fuerte, algo que no tiene el gobierno de Fox. De esta manera, después de cuatro años, ese enfoque de política económica no ha producido resultados satisfactorios en términos de crecimiento y desarrollo ni mucho menos ha contribuido a crear un clima político distendido. Esto último ya era difícil en el contexto de una transición llena de claroscuros, en la que conviven innumerables inercias del viejo orden con fuertes disputas distributivas (pecuniarias y de poder) y amplios déficit de representación y participación a lo largo del espectro político e institucional.

Las dificultades y problemas de la transición se expresan de manera plena en la esfera legislativa, tanto en su dinámica interna como en lo que hace a sus relaciones con las otras ramas del poder, en particular la ejecutiva. La no existencia de una fuerza política hegemónica y la aversión de los partidos a comprometerse con una verdadera reforma democrática del Estado, son factores que en último análisis explican la mezquindad ­es decir, la pobreza, lo escatimoso del esfuerzo, la pequeñez de espíritu­ con que se distingue en los tiempos recientes el trabajo legislativo. Envueltos en una grosera retórica de "amor al pueblo", todos los partidos representados en el Congreso actúan movidos por la sola voluntad de poder. Las mayorías legislativas tienen existencia efímera y las alianzas son intercambiables porque su formación responde poco a coincidencias programáticas y convergencias políticas e ideológicas, y mucho a descarnados cálculos de cómo obstruir y desprestigiar a las fuerzas contrincantes a fin de ganar posiciones estratégicas en la lucha por la Presidencia en 2006. El bajo rendimiento social del trabajo legislativo inquieta sólo a un pequeño número de congresistas.

Los exabruptos cruzados entre los diputados de oposición y el Presidente y los diputados que le son adictos a raíz de las modificaciones de asignación practicadas en el Congreso al proyecto del presupuesto federal de 2005, lo mismo que los presagios del supuesto apocalipsis jurídico y económico que tal hecho podría ocasionar en el país, se enmarcan en esta trama de incompetencia, dogmatismos y sed de poder.

Con la autocomplacencia que los caracteriza, gobierno y legisladores creyeron que bastaría un simple cambio de los plazos legales con los cuales los diputados discuten el proyecto presupuestario del Ejecutivo para subsanar un problema que es de naturaleza esencialmente política, cuya resolución exige construir un arreglo institucional que responda a las nuevas realidades de la economía política de México.

Es difícil pensar que este conjunto de problemas pueda ser resuelto mientras siga pendiente la reforma del Estado. Componente de dicha reforma es el establecimiento de un pacto fiscal que incluya modificaciones sustanciales en las dos vertientes del proceso presupuestario: el ingreso y el gasto. La experiencia de estos años sugiere que su concertación tiene como requisito el establecimiento de una nueva institucionalidad a lo largo de todo el ciclo: en materia impositiva, en la determinación de las prioridades de acuerdo con las cuales se asignan los recursos, en la ejecución del gasto, en la evaluación de los programas, en la rendición de cuentas.

La transición económica y política de México seguirá trunca sin un cambio del régimen fiscal. Esto requiere crear un nuevo marco legal y normativo en materia presupuestaria. Su configuración no puede ser producto de las solas preferencias técnicas de la alta burocracia hacendaria, sino de un amplio arreglo social que haga compatibles las necesidades de estabilidad macroeconómica con acciones sistemáticas dirigidas a reducir la pobreza y mejorar la equidad distributiva, a asignar los recursos de una manera más eficiente y a fomentar la inversión productiva y el crecimiento económico.

Pero el panorama no se presta al optimismo: la miseria de la política parece condenarnos a más miserias presupuestarias al menos en los dos años que restan a este gobierno y a esta legislatura§