Comunicado No. 74

Los dilemas del instituto nacional de evaluación educativa

El pasado 15 de marzo dio inicio el periodo ordinario de sesiones en el Congreso, y uno de los temas pendientes, entre los varios que tienen en agenda los legisladores, se refiere al Instituto Nacional de Evaluación de la Educación (INEE). La idea de crear tal organismo ha sido reiterada, aunque poco efectiva. Fue una de las propuestas del equipo de la transición educativa en noviembre de 2000 y se preveía que estuviera en funcionamiento en los primeros cien días del gobierno actual. Incluso, la iniciativa contó con recursos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2001. Sin embargo, los plazos transcurrieron y no se puso en marcha.

La propuesta de crear el INEE también se planteó en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 (PNE). De hecho, el programa destaca que el organismo será una "entidad técnicamente autónoma" (p. 92) y señala el compromiso de iniciarlo este año. En los meses anteriores las autoridades educativas han sostenido diferentes reuniones con especialistas, con el sindicato de profesores y con legisladores, según han dicho, para intercambiar y reunir opiniones sobre las características del proyecto del instituto.

La personalidad jurídica que tendría el INEE es uno de los puntos de mayor controversia y en el que parece radicar la dificultad para iniciar el proyecto. El titular de la SEP ha señalado que existen dos opciones para su creación: una iniciativa de ley del Congreso de la Unión o bien por decreto presidencial (Reforma 14/03/02). La primera opción implicaría crear un organismo independiente y autónomo; la segunda, probablemente, un organismo descentralizado, sectorizado a la SEP. En este debate un aspecto nada fácil de remontar se refiere a la posible inconsistencia entre la función de evaluación que la Ley General de Educación reserva explícitamente a la SEP y las ta-reas de evaluación que tendría a su cargo una institución independiente de ésta.

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) ha expresado su intención y demanda de que se le considere en las discusiones sobre el proyecto del INEE. "Sin la participación del maestro ningún programa es viable", ha declarado su vocero. También ha indicado que el organismo debe ser creado por consenso ?no por decreto?. Pero se ha reservado su opinión sobre el proyecto que les envió la SEP y no han precisado qué tiempo les llevará analizar la propuesta.

Algunos legisladores han reconocido la importancia de un organismo como el INEE para mejorar la educación y han expresado su acuerdo en que cuanto antes debe ponerse en marcha. Sin embargo, aparte del cúmulo de temas en la agenda para el actual periodo ordinario, tampoco parece haber consenso sobre la personalidad jurídica más conveniente para el instituto. Recientemente, la diputada del PAN. Silvia Alvarez Bruneliere, señaló que existen acercamientos al respecto entre las bancadas, y entre ellos está el de la figura jurídica del instituto, y mencionó que "deberá ser un órgano desconcentrado del gobierno federal, aunque no se ha definido si llegará a ese estado mediante una iniciativa de ley o por decreto presidencial" (La Jornada 19/03/02).

No es trivial, además, la discusión sobre la estructura de gobierno del nuevo organismo. Ya sea que la decisión final recaiga a favor de una entidad autónoma, o bien que se opte por la figura de un organismo vinculado a la SEP, seguramente será materia de arduo debate la participación de representantes de los distintos sectores interesados en la evaluación educativa. También es muy previsible que la discusión se concentre sobre qué hacer con los resultados de las evaluaciones. Es posible lograr un acuerdo entre autoridades educativas, legisladores y profesores sobre la figura jurídica del nuevo organismo. No obstante, la controversia jurídica ha centrado en buena medida el debate actual y poco se ha discutido sobre el importante tema de la evaluación educativa en general y sobre el papel que podría cumplir el nuevo organismo.

Evaluación: ¿medio de control o instrumento de innovación?

Durante los últimos años del siglo xx, y de manera similar a lo ocurrido en otras latitudes, el sistema educativo mexicano vio surgir y desarrollarse una nueva cultura de evaluación, a través de la cual se ha buscado examinar el desempeño de prácticamente todos los elementos que intervienen en la educación: estudiantes, profesores, programas e instituciones.

En lo relativo a educación básica, a mediados de los años 90 las evaluaciones basadas en la aplicación de pruebas estructuradas a muestras nacionales de alumnos, usadas desde fines de los 70, se vieron complementadas por otras, como las desarrolladas en el marco del programa de carrera magisterial. En educación superior la última década del siglo pasado vio surgir el Centro Nacional de Evaluación (Ceneval), los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES) o Comités de Pares, y un número creciente de agencias acreditadoras. En los últimos días del sexenio anterior, en noviembre de 2000, se creó un organismo cúpula, que asegura la integración del conjunto anterior de organismos: el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Copaes).

En continuidad con estos antecedentes, los lineamientos de política educativa que preparó el equipo de la transición educativa incluyeron la propuesta de crear el INEE. Por su parte, el PNE incluye varios planteamientos relativos a evaluación. Uno de los más sobresalientes es el relativo a la consolidación de un Sistema Nacional de Evaluación Educativa, contemplando acciones precisas. De hecho, formula como metas para este año: creación del INEE y de otro organismo para evaluar la educación media superior, así como establecer lineamientos para asegurar la calidad de las evaluaciones mismas (p. 100). Otras acciones, en cambio, no precisan fechas ni plazos para su realización. Por ejemplo, la evaluación de programas educativos del nivel superior, el fomento a la creación de organismos independientes para la acreditación o la consolidación de los organismos que ya desempeñan funciones de evaluación, como el Ceneval, los CIEES y el Copaes.

Otro planteamiento del PNE es el que se refiere al desarrollo del Sistema Nacional de Indicadores Educativos, el que se pretende rediseñar, concibiéndolo como un elemento que integrará los resultados del aprendizaje de los alumnos, con la gestión de escuelas, el subsistema y el sistema educativo, con el fin de que "haya disponibilidad permanente de información relevante para la toma de decisiones en los diferentes niveles de gestión de la educación" (p. 102). Tal sistema, dice el PNE, en este año debería renovarse de manera conjunta con las instancias de SEP y el nuevo INEE.

¿En qué medida los mecanismos de evaluación ya experimentados han contribuido a mejorar el sistema educativo como tal? Sobre esta cuestión no hay una respuesta única, sin embargo, se coincide en señalar la necesidad de mejorar técnicamente los procedimientos de evaluación, buscar que sean equitativos y transparentes, así como favorecer los vínculos entre la evaluación y la innovación educativa.

Resultados decepcionantes

El interés de amplios sectores de la opinión pública mexicana por la evaluación educativa se vio estimulado, durante los últimos meses de 2000, por la amplia difusión que dieron los medios de comunicación a dos noticias:

 Una, la relativa al tercer Estudio Internacional sobre Matemáticas y Ciencias, realizado por la Asociación Internacional de Evaluación Educativa, y el primero de su tipo en el que participó México. Los resultados de los alumnos de nuestro país fueron considerablemente inferiores a los de casi todos los demás, ubicándose en penúltimo lugar, después de Colombia y sólo antes de Sudáfrica. Al tener conocimiento de los resultados, en 1995, quienes estaban entonces al frente de la SEP decidieron no autorizar su publicación; aunque esto era conocido por los especialistas, la opinión pública sólo se enteró en octubre de 2001, con gran escándalo.

La otra se refirió a los resultados de un estudio similar sobre el nivel de dominio de la lectura, y en menor medida de las matemáticas y las ciencias, difundido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el 4 de diciembre de 2001. Nuevamente los resultados de los mexicanos se situaron en penúltimo lugar, muy por debajo de los demás países, con excepción de Brasil.

La idea de que evaluar es importante para fundamentar los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación es difícilmente cuestionable, por lo menos expresada de manera general. Las dificultades surgen cuando se quiere dar respuesta precisa a preguntas como las relativas a quién debe ser evaluado, en relación con cuáles aspectos, por quién, cómo, a quién debe darse cuenta de los resultados, y para qué. La última pregunta es, posiblemente, la más importante, pues el propósito de la evaluación condiciona de manera fundamental la respuesta que se dará a las demás.

En la experiencia de evaluación en el país, uno de los problemas más recurrentes es que sus resultados no se utilizan sistemáticamente para mejorar el desarrollo educativo y, además, se manejan con un alto grado de discrecionalidad. En este sentido, la puesta en marcha del INEE debiera atender el reto de mejorar el sistema de evaluación, pero también, y muy especialmente, la difusión de análisis y los resultados correspondientes.

El tema de la evaluación se torna un asunto muy delicado en la medida en que se percibe como un mecanismo de control y una posibilidad de castigo. No extrañan, pues, las resistencias que ya han aparecido y las que seguramente surgirán en el momento en que se discutan en el Congreso las iniciativas a propósito del INEE. Por ello consideramos necesario insistir en la importancia de aclarar las orientaciones, propósitos y finalidades que se buscarían con este proyecto. Además preguntamos:

Interrogantes

-Si autoridades, legisladores y profesores han reconocido la necesidad de crear el INEE, ¿por qué el proyecto no avanza y quién se responsabiliza por el retraso?, ¿cuáles son los principales obstáculos?

-¿Se tiene previsto cuándo estará en funcionamiento el nuevo organismo y, sobre todo, qué hacer si no se logran los acuerdos pertinentes?

-En el caso de que el INEE se ponga en marcha, ¿cuál será su principal finalidad? ¿Qué mecanismos se piensa instrumentar para difundir su trabajo? ¿Qué se hará con los resultados de la evaluación que se obtengan?

-¿Qué se ha hecho con los procedimientos y resultados de evaluación ya experimentados para mejorar el sistema educativo y qué se piensa hacer con los que ahora se lleven a cabo?

Nuestros comunicados aparecen en el primer y el tercer viernes de cada mes en este espacio periodístico; se pueden reproducir en cualquier medio indicando su procedencia. Todos los ciudadanos están cordialmente invitados a sumarse a nuestra iniciativa. Favor de enviar sus nombres con sus datos de localización e identificación a: La Jornada Observatorio Ciudadano de la Educación, Apartado Postal 20-423, San Angel, México, D.F. C.P. 01001. Fax: 55 54 86 55. Correo electrónico:

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