La legislación sobre los derechos de los pueblos indígenas es hoy el punto principal de la agenda nacional, declaró hace unos días Vicente Fox.

"He empeñado mi palabra para que los pueblos indígenas se inserten en el Estado mexicano, para garantizar que sean sujetos de su propio desarrollo y tengan plena participación en las decisiones del país", dijo apenas asumió la Presidencia.

ƑLa solución de la "cuestión indígena" está en su "integración" al desarrollo nacional? ƑO en la defensa y promoción de su identidad cultural?

"La primera reivindicación es el reconocimiento social y jurídico de los pueblos", decía en un artículo publicado en octubre de 1996 el abogado mixe Adelfo Regino.

Los especialistas coinciden en que no puede haber una solución a la situación indígena en tanto no se resuelva el problema de la tierra.

En su momento, la Comisión de Concordia y Pacificación del Congreso argumentó: "el ejercicio de la autonomía es un conjunto de derechos limitados, acotados, no coloca a los pueblos indígenas y su autonomía por encima del Estado y la nación mexicana".

Pero desde que el gobierno de Ernesto Zedillo rechazó, en 1996, la iniciativa de ley de derechos y cultura indígenas propuesta por la Cocopa, muchos han esgrimido el argumento de que la autonomía de los pueblos indios fragmentará al país. ƑQué necesidad -diría el jurista Ignacio Burgoa Orihuela- de "crear pequeños estaditos dentro del Estado mexicano, que vendrían a propiciar la anarquía y conflictos entre ellos"? Su expresión resume las posiciones contrarias a la autonomía.

La definición de "los pueblos", su territorio y su libre determinación, ejercida a través de la autonomía, serán, pues, los nudos a destrabar en la ley de derechos indígenas que buscan reivindicar los comandantes zapatistas de visita en la ciudad de México. El plato fuerte del debate nacional en los próximos días, pues precisamente los principales opositores a la autonomía indígena son los legisladores del partido de Vicente Fox.

Aunque el planteamiento que tanto les asusta no es nada nuevo.

En América Latina, Nicaragua, Colombia y Brasil ya establecen la autonomía de los pueblos indios en sus Constituciones desde principios de los noventa. En Nicaragua, por ejemplo, las comunidades de la Costa Atlántica se consideranconstitucionalmente como regiones indígenas autónomas. Y en Brasil, se reconoce a los indios "su organización social, costumbres, lenguas, creencias, tradiciones y derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan".

Otros países, como Ecuador y Bolivia, tienen en sus legislaciones elementos muy avanzados en la materia.

México, que tiene oficialmente 10 millones de indios, no les reconoce personalidad jurídica, aunque desde 1992 se define como un país pluricultural "sustentado originalmente en sus pueblos indígenas". La legislación mexicana en esta materia está detrás, incluso, la de países como Argentina y Paraguay, donde la población autóctona es mucho menor, en los que sus leyes supremas suman una amplia legislación indigenista que incluye temas como la educación bilingüe.

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En su libro Pueblos indígenas y derechos constitucionales en América Latina: un panorama (Instituto Indigenista Interamericano, México, 2000), Cletus Gregor Barié hace un exhaustivo análisis de las legislaciones de los países latinoamericanos en la materia.

Algunos preceptos sin duda sorprenderían a los defensores de la teoría de la balcanización. Aquí, un repaso:

Colombia

Su población indígena (575 mil personas) apenas representa 2% del total de habitantes, pero ocupa 24% del territorio nacional.

La Constitución aprobada en 1991 reconoce entidades territoriales, gobiernos regidos por usos y costumbres e, incluso, impone una cuota de senadores indios para cada legislatura. Precisamente Colombia concedió a medio millón de indígenas un Estatuto de Autonomía que se considera el más avanzado de América Latina.

Su artículo 287 establece: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales".

Nicaragua

El territorio nacional está dividido en departamentos, municipios y regiones autónomas (las comunidades de la costa atlántica). En ellas se concentra la mayoría de los 90 mil indígenas que hay en ese país y que representan 2.5% de la población.

El Estado reconoce la existencia de los pueblos indígenas, y establece garantías para mantener y desarrollar su identidad y cultura, mediante el mantenimiento de "las formas comunales de propiedad de sus tierras y el goce, uso y disfrute de las mismas".

La base del derecho indígena nicaragüense son las comunidades de la Costa Atlántica, que gozan de la prerrogativa de "vivir y desarrollarse bajo las formas de organización social que corresponden a sus tradiciones históricas y culturales".

Además, se prohíbe la expropiación de tierras a las comunidades indígenas y se garantiza la educación bilingüe.

Brasil

La Constitución aprobada en 1988 es considerada una de las legislaciones más avanzadas en este tema. Paradójicamente, la población indígena representa 0.13% de los 160 millones de habitantes que hay en ese país.

Su legislación incluye el principio de la autodeterminación de los pueblos (artículo 4o., fracción III), la prohibición del racismo y la protección del individuo contra la discriminación (la legislación secundaria prevé penas de dos a seis meses de cárcel para quienes se burlen de los símbolos o los comportamientos indígenas).

Pero lo más destacable es la concepción sobre el territorio plasmada en el artículo 231:

"Se reconoce a los indios su organización social, costumbres, lenguas, creencias, tradiciones y derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, correspondiendo a la unión demarcarlas, protegerlas y hacer que se respeten todos sus bienes... Son tierras tradicionalmente ocupadas por los indios las habitadas por ellos con carácter permanente, las utilizadas para sus actividades productivas, las imprescindibles para la preservación de los recursos ambientales necesarios para su bienestar y las necesarias para su reproducción física y cultural, según sus usos, costumbres y tradiciones... Las tierras tradicionalmente ocupadas por los indios se destinan a su posesión permanente, correspondiéndoles el usufructo exclusivo de las riquezas del suelo de los ríos y los lagos existentes en ellas... Las tierras de que trata este artículo son inalienables e indisponibles y los derechos sobre ellas son imprescriptibles".

Ecuador

El 35% de su población es indígena y los grupos étnicos tienen una fuerte presencia política. Las diferentes formas de movilización étnica -que comienza con reclamos por una aplicación efectiva de la reforma agraria desde 1965- hacen de Ecuador un caso excepcional.

Aunque restringe garantías territoriales para el caso en que el Estado declare estas tierras de utilidad pública y plantea la autonomía en circunscripciones territoriales especiales, su Constitución también es considerada muy avanzada en el tema de los derechos indígenas.

La Constitución ecuatoriana (1998) establece el "derecho a la identidad" de los pueblos indios, y al uso de símbolos y emblemas que los identifiquen. Y las autoridades de los pueblos pueden ejercer acciones de justicia aplicando normas y procedimientos de acuerdo con sus costumbres o derechos consuetudinarios (siempre que no sean contrarios a la Constitución y las leyes).

El eje de la legislación indígena ecuatoriana está en el artículo 83, que reconoce derechos colectivos para "fortalecer la identidad y tradiciones"; establece que las tierras comunitarias son inalienables (además están exentas del pago predial); y regula el usufructo de recursos renovables, la participación en la explotación de los recursos, la preservación de las formas tradicionales de organización social, la educación bilingüe y la "posesión ancestral" de las tierras comunitarias.

Bolivia

Más de la mitad de la población del país es indígena.

La Constitución de 1994 establece que "las autoridades naturales de las comunidades indígenas podrán ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias". Sin embargo, el marco de la autonomía queda difuso en el texto y tampoco extiende garantías sobre los territorios.

En cambio, sus legislaciones secundarias están muy adelantadas. La Ley de Participación Popular (1994) reconoce como sujetos de participación popular a las comunidades indígenas a través de distritos municipales propios. La Ley de Educación (1994) establece la enseñanza multicultural y bilingüe. La Ley del Servicio Nacional de la Reforma Agraria (1996) introduce el concepto de "territorio indígena como hábitat" y garantiza su "carácter inenajenable".

Paraguay

Es el único país de América donde una lengua autóctona tiene el mismo rango que la lengua europea oficial. Sin embargo, los guaraníes son apenas entre 40 mil y 100 mil (2.2% de la población).

Su Constitución (1992) suma un abanico de garantías culturales (multietnicidad, reconocimiento histórico de los pueblos indios, educación bilingüe), de territorio (provisión de tierras, que están exentas de tributo; usufructo) y de autoadministración (aplicación de organización propia y normas consuetudinarias). Además, se prohíbe el traslado de su hábitat sin su consentimiento, están exentos de prestar servicios sociales, civiles o militares, y el Estado se obliga a respetar "las peculiaridades culturales de los pueblos indígenas, especialmente de la educación formal".

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México. Tiene 10 millones de indígenas, que representan 10% de la población. La Constitución no les otorga personalidad jurídica, aunque en el artículo 4o. se define como un "país pluricultural, sustentado originalmente en sus pueblos indígenas".

"Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano para... acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la nación (artículo 4o., fracción 5, proyecto de ley de derechos y cultura indígenas).

La redacción de este artículo y otras fracciones relacionadas con este punto tiene suspendida, desde hace más de cuatro años, la aprobación de la ley.

ƑDónde está el nudo?

Escribía entonces Adelfo Regino: "La demanda de autonomía va fuertemente imbricada con la demanda territorial de los pueblos indígenas, pues no puede pensarse en abstracto, sino que tiene que manifestarse en una porción territorial determinada. Cuando los indígenas hablamos de territorio lo estamos entendiendo como "la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera" (Convenio 169 de la OIT). Bajo este entendido, las actuales porciones territoriales que ocupamos parten de las comunidades específicas y en muchos de los casos abarcan municipios enteros. Son entonces las comunidades, y en su caso los municipios indígenas, el punto de partida para una delimitación territorial como pueblos indígenas".

Autonomía, territorio y "pueblos". Son los tres conceptos que los legisladores mexicanos no han alcanzado a resolver para sacar adelante la ley de derechos indígenas.

En otros países latinoamericanos ya lo hicieron.