DOMINGO 17 DE SEPTIEMBRE DE 2000

El INM: discrecionalidad y arbitrariedades

Las dos varas de Migración

Ricardo Miguel Cavallo, el funcionario del Renave con pasado de torturador, obtuvo de manera expedita el documento migratorio FM3, un trámite que suele demorar al menos dos meses para personas que pretenden realizar labores humanitarias o solidarias en México y que ha tomado casi cinco años para muchos religiosos en Chiapas. ƑCómo se pudo ignorar el pasado de Cavallo si el Instituto Nacional de Migración examina con lupa no sólo la documentación sino incluso la posición político-ideológica de los grupos solicitantes respecto de los gobiernos federal y estatales?
A partir de un detallado recuento de las acciones del INM, el autor sostiene que "la ley migratoria mexicana debe reformarse y deben quitársele a esa burocracia los tremendos poderes discrecionales con que ha estado investida por décadas"

Federico ANAYA GALLARDO*

Palo para izquierdistas y pacifistas

El 23 de junio de 1995, el Instituto Nacional de Migración (INM) expulsó del país a tres sacerdotes extranjeros de la diócesis de San Cristóbal de Las Casas (Loren L. Riebe, de Estados Unidos; Rodolfo Izal Elorz, de España; y Jorge Barón Guttlein, de Argentina). Los religiosos fueron detenidos en violentos operativos policiacos y llevados desde sus parroquias rurales a la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, de donde se les trasladó en avión al DF. Allí, en la madrugada, fueron interrogados y acusados de apoyar a los rebeldes zapatistas chiapanecos. Nunca se ofrecieron pruebas concluyentes de esa acusación. A las 8 de la mañana del 24 de junio, se les obligó a subir en un avión rumbo a Miami. Casi cuatro años después, el 13 de abril de 1999, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) resolvió que el gobierno mexicano había violado la integridad física de los expulsados, así como su garantía de audiencia, su derecho a la circulación, a la residencia y a la protección de su honra y dignidad. El Estado mexicano fue declarado culpable, asimismo, de violar las libertades de conciencia, religión y asociación. La CIDH encontró también que el juicio de amparo había sido incapaz de proteger los derechos de los expulsados, pues el Poder Judicial mexicano interpretó restrictivamente la legislación mexicana en perjuicio de los extranjeros (OEA/Ser/L/V/II.102, Doc. 56, 13 de abril de 1999).

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En septiembre de 1995, otros dos sacerdotes de la misma diócesis fueron detenidos cuando pretendían regresar a México y el INM los considera como expulsados desde entonces (Pau J. Nadolny, de Estados Unidos, y Albert Mahoney, de Canadá). Pese a que ambos presentaron recurso de revisión desde octubre de 1995, hasta ahora la autoridad migratoria se ha negado a dar respuesta, chicaneando el proceso y haciendo imposible su reingreso. En esta ocasión las excusas para expulsarlos fueron administrativas. Se alegaba que el padre Nadolny había cometido el error de pedir una forma de turista estándar en 1994, siendo que ya tenía su forma de visitante. En contra del padre Mahoney se alegaba que, en un viaje fuera de México había regresado por Cancún y no por el DF, como había informado a la autoridad migratoria. Las pequeñeces de que se les acusó ocultaban las razones verdaderas de la expulsión. El padre Nadolny atendía la zona pastoral chol desde Salto de Agua, Chiapas, y había denunciado la creación del grupo paramilitar Paz y Justicia. El padre Mahoney había cometido una ofensa más profunda: dirigía al grupo de traductores indígenas que prepararon una versión tzotzil de La Biblia en Chalchihuitán.

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El mismo mes de septiembre de 1995, tres subsecretarios de Gobernación (Arturo Núñez, César Bécquer y Gabino Fraga) amenazaron al obispo Samuel Ruiz con expulsar de inmediato a otros cinco sacerdotes y monjas si antes él mismo no los hacía salir de Chiapas. Aparte, los subsecretarios le advirtieron que, en caso de no cooperar, otros 10 religiosos estaban en riesgo. Sendos amparos en Tuxtla Gutiérrez detuvieron esta andanada por un tiempo. Sin embargo, casi ninguno de los religiosos recibió sus documentos migratorios. Desde entonces y hasta agosto de 2000, todos los agentes de pastoral extranjeros de la más antigua diócesis chiapaneca han permanecido irregulares pese a haber cumplido una y otra vez con los requisitos de ley para ser documentados en México. En abril de 1997, un sacerdote español que visitó Salto de Agua por menos de 10 días fue expulsado sumariamente del país. Abogados del Taller Universitario de Derechos Humanos del DF interpusieron recurso de revisión y se suspendió la expulsión, pero el recurso tardó en resolverse casi dos años. Sólo gracias a la presión del diputado panista Francisco José Paoli se logró regularizar a este religioso, cuya congregación quedó advertida de no acercarse más a Chiapas. Sólo en el 2000, con la salida de Samuel Ruiz y la derrota del PRI en las elecciones presidenciales de este año, el INM aprobó la regularización de los religiosos de esa diócesis chiapaneca.

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En enero de 1996, el INM inició una serie de hostigamientos recurrentes en contra de los visitantes extranjeros en Chiapas. Desde entonces y hasta ahora, la autoridad migratoria ha aplicado una serie de citatorios, interrogatorios, cobro excesivo de derechos, restricción de tiempo de estancia y expedición de "oficios de salida" que acortan obligatoriamente el tiempo de visita de extranjeros. Estas medidas administrativas tienen el objetivo, evidente, de hacer insufrible la estancia de los extranjeros solidarios en Chiapas. Una y otra vez, los retenes de Migración en el camino a las zonas zapatistas detienen, amedrentan y amenazan a los extranjeros. Una y otra vez, se les obliga a perder varios días en San Cristóbal de las Casas en tediosas audiencias. Cuando por mala suerte el extranjero no tiene un abogado consigo, los agentes de Migración abusan verbalmente de él y le preguntan asuntos completamente fuera de su jurisdicción, como con qué ciudadanos mexicanos ha tenido contacto y de qué ha hablado con ellos. Los abogados defensores de derechos humanos en Chiapas hemos presentado una y otra vez recursos de revisión, protestas, quejas y demandas de amparo contra este hostigamiento. Los resultados de la defensa de los extranjeros han sido variados, con algunos triunfos y muchas derrotas. Lo que no cambia es la actitud autoritaria de la autoridad migratoria.

Así, desde 1996, se logró que la autoridad entregara copia original del acta del interrogatorio, obligación legal siempre incumplida. A partir de 2000, el INM se rehúsa de nuevo a entregar esta copia, alegando tecnicismos legales.

Desde 1998 los creyentes cristianos (católicos, evangélicos, menonitas, etcétera) que acuden a Acteal son detenidos e interrogados por agentes de migración mexicanos. Este año, a los laicos menonitas se les trató de obligar a registrarse como ministros de culto, pese a que ninguno de ellos es pastor de su iglesia.

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En 1998, la organización Global Exchange documentó la expulsión, bajo diversos esquemas legales, de 144 extranjeros. Entre ellos estaba Tom Hansen, coordinador estadunidense de Pastores por la Paz, expulsado el 19 de febrero 1998. Hansen ayudaba a las comunidades indígenas de la región de Altamirano a producir videos educativos y de noticias. El 26 de febrero de 1998 fue expulsado Michel Chanteau, anciano párroco francés de Chenalhó, por haber opinado sobre la masacre de Ac- teal ante Tv Azteca. Destacan también 12 observadores de derechos humanos en Taniperla, cuando el Ejército desmanteló el municipio autónomo Ricardo Flores Magón, detenidos el 11 de abril 1998; y 120 italianos que visitaron Chiapas en mayo de ese año. Peter Brown, maestro de primaria de California, fue expulsado en julio de 1998 por ayudar a construir una escuela secundaria en Oventic. Varias de estas expulsiones fueron hechas bajo el infausto artículo 33 de la Constitución. El INM no tiene jurisdicción para aplicar el artículo 33, pero en todos los casos fue la autoridad migratoria la que arrestó a los extranjeros. Sólo cuando Migración ya no pudo sostener sus argumentos en contra de los detenidos le pidió a la Dirección General de Gobierno, de Gobernación, que aplicara el artículo 33. En todos los casos se violaron las mismas garantías que a los sacerdotes expulsados de 1995. El INM demostraba que era un violador reincidente de los derechos humanos (Global Exchange: Extranjeros de Conciencia, 1999.)

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La vigilancia contra los extranjeros preocupados por los derechos humanos en México no se restringe a Chiapas. En Oaxaca y Guerrero, aunque con menos dureza, el INM ha tratado de evitar la presencia de testigos internacionales de los abusos del régimen autoritario. Así, observadores de la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) fueron expulsados de Acapulco con tal brutalidad que incluso la CNDH condenó oficialmente la acción. Las delegaciones de Migración en Oaxaca y Guerrero tienen órdenes de acortar lo más posible la estancia de extranjeros sospechosos de solidaridad. Las organizaciones de derechos humanos tienen firmes indicios de la existencia de listas negras a través de las cuales el INM vigila y restringe la libertad de tránsito y estancia de cientos de hombres y mujeres extranjeros.

El escándalo de estos abusos provocó cambios en la política migratoria. Por otra parte, la resolución de la CIDH a favor de los sacerdotes expulsados en 1995, hecha pública desde el 13 abril de 1999, obligó al gobierno mexicano a detener los ataques contra la solidaridad internacional. Así, el 19 de abril de ese año se logró que el INM declarara nulas cuatro expulsiones decretadas por el delegado local de San Cristóbal de las Casas en contra de universitarios estadunidenses que tuvieron la mala suerte de estar en la misma calle que una protesta ciudadana el 21 de marzo de ese año, durante la Consulta Zapatista sobre Derechos Indígenas.

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En 2000, sin embargo, el INM de nueva cuenta ha tratado de apretar la soga en el cuello de los visitantes extranjeros. Desde enero de este año se ha negado a entregar copia original del acta de interrogatorio a quienes obliga a declarar en San Cristóbal de las Casas. Los menonitas que van a rezar a Acteal vuelven a ser presionados para registrarse como ministros de culto. Kerry Appel, un empresario estadunidense del comercio justo del café, fue interrogado y casi expulsado en mayo. La intervención del Centro Fray Bartolomé de Las Casas y el amparo de la justicia federal detuvieron este abuso.

El 9 de abril de 2000, el coordinador para México de Global Exchange, Ted Lewis, fue obligado a dejar el país menos de 30 minutos después de haber aterrizado. Lewis venía a incorporarse a los grupos de observadores electorales y traía consigo la autorización del IFE. Luego de litigar el caso por casi tres meses, el subsecretario de Población, José Angel Pescador Osuna, autorizó su entrada al país sin mayor problema. El subsecretario aprovechó también para permitir la entrada de Tom Hansen, a quien el INM se rehusaba a readmitir en México, pese a haber perdido un amparo ante el Poder Judicial mexicano.

En resumen, el INM ha procurado de manera sistemática, desde 1994, restringir la entrada, estancia y actividades de extranjeros en las regiones en que la pobreza, la injusticia y la violencia institucional han provocado protestas sociales. Especialmente, ha atacado a la solidaridad internacional que se ha acercado a Chiapas, incluso cuando estos extranjeros vienen expresamente para apoyar una solución negociada al conflicto. Para lograr sus fines, el INM ha aumentado su personal y recursos técnicos en Chiapas, Oaxaca y Guerrero. Se han desarrollado listas y sistemas de cómputo que permiten monitorear a los extranjeros que han visitado las áreas "prohibidas" del país. El INM, por otra parte, ha investigado los antecedentes personales e institucionales de las organizaciones no gubernamentales que mandan a los solidarios desde Estados Unidos y Europa. Todo extranjero que no venga a callar o bien a apoyar sin chistar la posición del gobierno en Chiapas es considerado peligroso, contrario al gobierno y digno de ser investigado, hostigado y eventualmente, expulsado.

*Vista gorda con derechistas y represores

Mientras los extranjeros solidarios y pacifistas del sureste son perseguidos, el subsecretario Pescador Osuna declaró que el argentino Miguel Angel Cavallo "desde el punto de vista migratorio no tenía ningún problema". En tanto, la sociedad mexicana entera se escandalizaba ante la revelación del pasado genocida de dicho extranjero (La Jornada, 25 de agosto de 2000). Cavallo ingresó a México como turista (documento FMT) y luego solicitó un cambio de característica migratoria y, en pocas semanas, se le entregó un documento FM3. Este mismo trámite suele tardar al menos dos meses en caso de solidarios con las causas populares en México y ha tomado casi cinco años para muchos religiosos en Chiapas. Una organización internacional de voluntarios que acompañan a trabajadores humanitarios amenazados de muerte, Brigadas de Paz Internacionales, lleva un año esperando una respuesta favorable para sus extranjeros.

El INM solicita mil y un documentos especiales a los extranjeros solidarios (planes de trabajo específicos, itinerarios de viaje, certificaciones inexistentes por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores, registros comerciales pormenorizados, pese a que se trate de empresas familiares en solidaridad dentro del "comercio justo"). Al señor Cavallo sólo lo sostenía una carta de la empresa donde laboraría (el Renave), lo cual, de acuerdo con el subsecretario Pescador, "nos amparaba para otorgarle ese nuevo estatus (FM3)" y concluye: "entonces desde el punto de vista migratorio (el estatus del señor Cavallo) está correcto".

La posición de la autoridad migratoria, en este caso, es que su jurisdicción se restringe a la revisión administrativa de la documentación presentada y a la expedición de los documentos migratorios sin hacer juicio alguno más allá de lo que conste por escrito. El embajador Agustín Gutiérrez Canet, catedrático de la Universidad Iberoamericana, ha explicado ampliamente esta idea a La Jornada (30 de agosto de 2000). Se supone que el INM se restringe a analizar el "registro de constitución de la empresa, declaración de impuestos, carta de nombramiento y otros documentos más, pero ninguno que permita inferir sus anteriores actividades".

Lo anterior contrasta radicalmente con la posición que mantienen de manera sistemática los funcionarios del INM frente a las organizaciones no gubernamentales, las iglesias, los corresponsales, los asilados políticos y los refugiados. Todos estos tipos de solicitantes extranjeros son atendidos por una sola subdirección del INM, la cual, aparte, se encarga de tramitar cualquier asunto "políticamente relevante", según nos explicó a representantes de varias organizaciones civiles el entonces coordinador de Regulación de Estancia, Javier Solórzano Díaz, en marzo de 1999. En esta subdirección, me consta gracias a mi trabajo como litigante, los casos son examinados con lupa. Se analiza no solamente la documentación sino la posición político-ideológica de los grupos solicitantes respecto de los gobiernos federal y estatales. Se inquiere acerca de los antecedentes no sólo profesionales, sino políticos, del extranjero que pretende entrar a México o cambiar su calidad migratoria.

En verdad, esa sección del INM no hace nada ilegal. Una de las más grandes aberraciones político-jurídicas de nuestra legislación nacional es que la autoridad migratoria tiene facultades casi absolutas para interpretar las normas migratorias. Por ejemplo: la Ley General de Población establece que se otorgará estatus de no inmigrante visitante a quien realice cualquier actividad, mientras ésta sea lícita y honesta (artículo 42, fracción III). El INM decide qué debe considerarse "lícito y honesto". El INM puede actuar como censor de moral, determinando que una bailarina búlgara no es honesta si pretende bailar profesionalmente en un "table-dance". Igualmente, el INM puede determinar, por sí mismo, que algún trabajo puede ser realizado por mexicanos y negar por lo mismo la autorización a un extranjero para obtener dicho empleo. Con ello, el INM se convirtió en dictaminador de la capacidad técnica y artística del fotógrafo-curador del acervo de Franz y Gertrude Blom en San Cristóbal de las Casas en 1996. El curador había tenido la mala fortuna de tomar unas placas de los microbuses ametrallados en la carretera entre Rancho Nuevo y Ocosingo en 1994. El INM decidió que cualquier mexicano podía realizar el trabajo y negó a ese extranjero el permiso de trabajo correspondiente. El INM tiene la capacidad de decidir si las actividades de un extranjero son perjudiciales al país, y como la autoridad decidió que opinar sobre la matanza de Acteal ante una cámara de televisión era malo para nuestra nación, expulsó sin derecho a audiencia al padre Chanteau. El INM tiene capacidad para documentar del modo que desee a los extranjeros, no importando que éstos busquen o no la residencia permanente. Conozco varios casos de exiliados suramericanos a los cuales nunca se les entregó un documento de inmigrante y quienes por lo mismo no han podido adquirir derechos de residencia, pese a tener ya esposa, hijos y hasta nietos mexicanos. En cada uno de los casos, la autoridad migratoria argumenta una razón circunstancial especialísima para justificar su decisión. Es decir, la autoridad migratoria en México no toma decisiones estándar ni automáticas.

Por lo explicado aquí, debe quedar claro que en el caso del señor Cavallo, el INM no actuó de manera mecánica, como podrían sugerirnos las declaraciones del subsecretario Pescador. El expediente del señor Cavallo fue procesado por las mismas autoridades que en cientos de casos deciden de manera arbitraria qué es moral, qué es políticamente correcto, qué es económicamente viable, qué es laboralmente justo. La grandísima discrecionalidad de que gozan las autoridades migratorias ha sido defendida por el ya mencionado licenciado Solórzano (uno de los mejores funcionarios veteranos del servicio migratorio) con el argumento de que sólo así es posible hacer justicia, tomar decisiones equitativas, desfacer entuertos. Y entuertos hay muchos. Solórzano opina que muchas veces el INM logra lo que los tribunales familiares y los agentes del Ministerio Público no pueden: terminar relaciones perversas en donde la mujer y los hijos son víctimas de un padre abusador. Pero este mismo argumento demuestra que el INM no toma decisiones maquinales y puramente administrativas: es un organismo que se ha arrogado el puesto de gran juzgador de todo aspecto de la vida de los extranjeros en México.

Por ello, debemos concluir que en el caso Cavallo el INM o (1) cometió un error terrible, omitiendo ineptamente analizar los detalles de la solicitud de dicho extranjero; o (2) decidió conceder la documentación solicitada pese a conocer (o sospechar) los antecedentes del solicitante.

Si bien es cierto que la burocracia del INM comete muchos errores, la importancia del Renave nos obliga a eliminar la ineptitud como causa de la nefasta aprobación. Las razones por las que la autoridad migratoria haya concedido la FM3 a Cavallo pese a saber (o sospechar) los antecedentes genocidas del solicitante no las podemos saber con seguridad, pero dos posibles explicaciones vienen a la mente sin mucho problema: complicidad ideológica o corrupción.

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La corrupción ha sido un problema recurrente del servicio migratorio, pero sería difícil probarla aquí. En cualquier caso, creo que la complicidad ideológica está probada en buena medida con la comparación que he hecho en este escrito entre la actitud del INM frente a los solidarios izquierdistas o pacifistas y el caso Cavallo. Por otra parte, cualquier historiador sabe de las simpatías entre la burocracia priísta tradicional y el anticomunismo latinoamericano. Igualmente, cualquier observador atento de la política nacional contemporánea encontrará las afinidades entre los tecnócratas del Cono Sur y los mexicanos. Más allá de la historia nacional, cuyo panteón es presidido por los héroes revolucionarios, los herederos tecnócratas del PRI se sienten más cercanos a Pinochet y a los torturadores argentinos, aunque no estén dispuestos a aceptarlo en público.

Tal vez el juicio anterior es más aplicable a la burocracia de Secofi que a la migratoria, pero es obvio que la primera debió informar y recomendar de alguna manera al INM en el caso Cavallo. Y es evidente que los burócratas profesionales de Migración, empezando por el veterano Solórzano, decidieron apoyar la solicitud del argentino a sabiendas de sus simpatías ideológicas de derechas. Ahora nos dicen que éstas no eran relevantes sino que sólo contaron los requisitos administrativos debidamente llenados. Esto es falso, pues de otro modo, hace años que una docena de monjas católicas inocentes habrían recibido sus documentos para seguir trabajando en parroquias indígenas de Chiapas.

Es evidente por lo mismo que la autoridad migratoria aplica un doble estándar: favorece a la derecha, incluso a los fascistas, y reprime a la izquierda, especialmente a la que apoya a movimientos indígenas.

ƑPuede un régimen democrático mantener este tipo de criterios arbitrarios? No. La ley migratoria mexicana debe reformarse y debe quitársele a esa burocracia los tremendos poderes discrecionales con que ha estado investida por décadas. La administración migratoria debe profesionalizarse y sus criterios deben depender de la ley y de estándares que fije el Congreso federal, por acuerdo de las diversas fuerzas políticas. No podemos tener democracia en las cámaras y en Palacio Nacional y anticomunismo trasnochado en las oficinas del INM.

*Una nota a favor de la derecha

Una paradójica demostración del argumento presentado aquí se encuentra en el incidente de los extranjeros invitados por Pro Vida para manifestarse en contra de las recientes reformas al Código Penal del Distrito Federal en materia de despenalización del aborto. Los extranjeros invitados por Pro Vida participaron en una manifestación frente a la Asamblea Legislativa y por ello el INM giró citatorios y analiza la posibilidad de imponer multas (La Jornada, 19 y 24 de agosto de 2000). El argumento de la autoridad migratoria es que es derecho exclusivo de los mexicanos manifestarse en materia política. En apariencia, el INM ha adoptado una posición "progresista" por sancionar a los ultramontanos e intolerantes de Pro Vida. Falso. El INM actúa de la misma manera autoritaria que cuando expulsó a un grupo de extranjeros por acompañar una marcha de indígenas choles que demandaban la libertad de sus presos políticos en Chiapas en la primavera de 1997 (la Marcha Wejlel).

El INM ha decidido atacar a Pro Vida por una razón muy sencilla: conveniencia política. Ahora que el PAN prepara su entrada triunfal en la Presidencia, los funcionarios autoritarios y priístas de la vieja guardia migratoria deben manifestar su antipanismo. El PRI recuerda sus posiciones de izquierda sólo luego de ser derrotado por el PAN. Si Labastida hubiese ganado, estoy casi cierto de que nada hubiese pasado con los invitados extranjeros de Pro Vida.

Manifestarse a favor o en contra del "derecho a la vida" o del "derecho a elegir" no es un asunto político. Los abogados de los solidarios en Chiapas hemos defendido por años el derecho de los extranjeros a opinar en materia de derechos humanos, derechos indígenas, explotación económica, etcétera. Creemos que nuestra muy liberal Constitución otorga estas libertades también a los extranjeros y que, cuando se restringe la materia política a los mexicanos, esta restricción se refiere solamente a la elección de los poderes públicos y a la participación en ellos (congresos, legislaturas, cabildos). De otra manera, Ƒcon qué derecho vinieron a México los cientos de luchadores sociales extranjeros en los siglos XIX y XX? ƑCon qué derecho nos manifestamos los mexicanos en Estados Unidos cuando marchamos en contra de la injusta pena de muerte o del maltrato a migrantes?

Todo hombre y toda mujer tenemos el derecho, y el deber, de manifestarnos a favor de nuestras creencias. Y si somos verdaderamente liberales y liberacionistas, este derecho lo hemos de proteger también a favor de los reaccionarios. Esta generosidad es lo que nos distingue de ellos.