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El pago por servicios ambientales en el suelo
Enrique Pérez-Campuzano En un contexto de transformaciones importantes en materia climática, los gobiernos federal y local han lanzado una serie de leyes, políticas y programas que buscan enfrentar principalmente los efectos del cambio climático. En 1998, el gobierno del Distrito Federal lanzó el Plan de Acción Climática del Distrito Federal, seguido en 2011 por la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable del Distrito Federal. Por su parte, el gobierno federal desde el sexenio anterior atendió algunos aspectos relacionados con el cambio climático y buscó ser un protagonista del movimiento a nivel internacional. Por ejemplo, en 2010 la Conferencia Internacional sobre Cambio Climático en Cancún. Varias de las secretarías de Estado tuvieron programas relacionados en la materia y en 2012 se publicó la Ley General de Cambio Climático. En el sexenio actual dos aspectos son importantes. El primero es la creación de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático y el cambio de nombre (y de funciones) del Instituto Nacional de Ecología que ahora se le denomina Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. El suelo de conservación del DF Es un área que cubre aproximadamente el 55 por ciento del Distrito Federal. En términos ambientales, ésta provee de servicios tan importantes como la recarga de acuíferos (Cram et al., 2008, Perevochtchikova y Vázquez-Beltrán, 2012), la captura de carbono o la mejora del calidad del aire (Baumgardner et al., 2012). Es además un espacio altamente biodiverso (Saavedra et al., 2011). En un contexto de cambio climático, su preservación es central para la propia reproducción de la ciudad. En este espacio, el pago por servicios ambientales (PSA) ha tenido una trayectoria de aproximadamente una década (Perevochtchikova y Vázquez-Beltrán, 2012). Los primeros programas estuvieron a cargo de la Comisión Nacional Forestal (Conafor), y desde hace algunos años, el gobierno local incentivó este mecanismo aunque con otro nombre: retribución por la conservación. Durante 2003-2010 ha habido un crecimiento constante del área y montos financieros del programa federal de PSA. Hasta 2009, 18 núcleos agrarios cuentan con él (Perevochtchikova y Vázquez-Beltrán, 2012). En cuanto al programa local (según la página de internet de la Comisión de Recursos Naturales, la encargada del programa), 14 mil 557 hectáreas han sido incluidas en él. Son cuatro comunidades y seis ejidos. Sin embargo, solamente las comunidades de San Miguel Topilejo y Milpa Alta contabilizan el 82.5 por ciento de toda el área apoyada. En cuanto a cómo el PSA ha contribuido a la conservación de los servicios ambientales, los resultados son mixtos. Por un lado, se ha creado una conciencia sobre el valor ambiental del suelo; por el otro, eso también ha sido una moneda de cambio para la obtención de una mayor cantidad de recursos económicos con la amenaza latente de que, si no se reciben, habrá cambios en los usos. La cohesión social es un elemento central en la reducción de la vulnerabilidad. Las reglas de operación de los programas plantean la necesidad de una presencia activa de las comunidades en la toma de decisiones sobre los bienes comunes. A la par, se ha propiciado el seguimiento de una serie de reglas basadas en buenas prácticas de manejo ambiental. Con ellos, las comunidades pueden, a la par, crear conciencia del valor no únicamente económico sino también emocional y en la conformación de la historia de la comunidad.
Los resultados que se muestran en este momento provienen de tres proyectos de investigación con financiamiento del Conacyt que los autores de este trabajo han desarrollado en suelo de conservación del Distrito Federal. En cuanto a la focalización de los recursos, responde claramente a las comunidades y ejidos con mayor superficie susceptible de ser ingresada al programa. Es decir, sí se corresponde el pago por conservación de masa forestal como vía de filtración con los mapas de infiltración elaborados por la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial. Sin embargo, hay tres temas que son todavía críticos: los mecanismos normativos y su cumplimiento, los valores asignados por hectárea y la valoración ambiental por parte de los habitantes de la ciudad. El marco normativo es complejo, lo que impide una designación de atribuciones, competencias y colaboraciones entre entidades de gobierno. El hecho de que el mismo tipo de mecanismo (compensación/pago) lleve dos nombres diferentes habla de dos filosofías y con su consecuente incompatibilidad en términos de actuación y resultados esperados. Asimismo, el cumplimiento de la normatividad conduce también a factores que minan la capacidad del suelo de conservación de proveer servicios ambientales. No únicamente se trata de asentamientos humanos irregulares sino de toda una serie de acciones (tala, cambios de uso de suelo para actividades ganaderas o agrícolas) que al final de cuentas propicia que mermen los servicios ambientales. Esto implica la falta de una gobernanza ambiental para enfrentar el cambio climático. Claramente, los montos financieros que se pagan por conservar no compiten con aquéllos por el cambio de uso de suelo, principalmente por el urbano. En este sentido, para los poseedores del suelo es más benéfico en corto plazo vender que conservar. Finalmente, todavía no se logra tomar conciencia del valor ambiental del suelo de conservación. Lo anterior ha impedido la creación de mecanismos locales que puedan servir para aminorar la carga financiera que supone mantener los ecosistemas del sur de la ciudad. Consideraciones finales Teóricamente, el PSA puede ser un mecanismo de adaptación al cambio climático. Como se ha mostrado, el establecimiento de una negociación entre proveedores y usuarios de los servicios ambientales traería beneficios para ambas partes. En un contexto de cambio climático, lo anterior permitiría que las comunidades proveedoras crearan capacidades para utilizar sus recursos naturales, diversificación económica y una mayor organización social. Todos los elementos anteriores para reducción de la sensibilidad e incremento de la capacidad adaptativa. Por el otro lado, esto aseguraría una provisión constante de bienes y servicios ambientales para los usuarios. En contexto de cambio climático, la provisión de estos servicios es central para su reproducción. Esto es lo que se definiría como un ganar-ganar. Sin embargo, empíricamente la situación no siempre es tan tersa. La organización al interior de las comunidades ofertantes viene acompañada por luchas de poder que se reflejan en el ingreso o no de éstas a PSA y la repartición de beneficios y de tareas. El PSA no ha sido, por lo menos en el caso que estudiamos, suficientemente efectivo en términos de creación de cohesión social para el manejo ecosistémico. Esta falta de cohesión ha propiciado el incremento de la vulnerabilidad en muchas comunidades. La creación de PSA locales es necesaria. El diseño federal si bien contempla la retribución a través de mecanismos específicos, esto no ha sido llevado a la práctica en la mayoría de las ocasiones. En el caso de la Ciudad de México, la valoración de los servicios ambientales ha quedado atrás de otras acciones aunque es prioritaria. Un mecanismo local de PSA podría dar el viraje de la concepción asistencialista del estado (subsidios) a una corresponsabilidad en el manejo de la cuenca. Esto derivaría en una disminución de la vulnerabilidad por escasez de agua, por ejemplo. |
