OBSERVATORIO CIUDADANO DE LA EDUCACION

Comunicado No. 116

Presupuesto público y educación gratuita

Falta de transparencia y previsión legislativa

LA SUFICIENCIA Y DISTRIBUCION de recursos públicos para educación, una vez aprobado el presupuesto de egresos para este año, es un asunto que preocupa a diferentes sectores y genera toda clase de argumentaciones. Sin embargo, en esta discusión se soslaya el complejo tema de la gratuidad educativa. En esta entrega Observatorio revisa el concepto de educación gratuita que ha predominado en nuestro país -que ha estado cargado, desde el siglo XX, de indefiniciones y claroscuros- y precisa algunos de los obstáculos que todavía deben resolverse para lograr que se convierta en una realidad al momento de orientar la magnitud y destino de los recursos públicos.

PRINCIPIOS Y DEFINICION. La educación pública, laica y gratuita, según el artículo 3º constitucional, constituye el fundamento de nuestra vida democrática. En ese reconocimiento jurídico se sustenta la exigencia social de alcanzar la equidad educativa: la distribución generalizada del bien público educación que se traduce en la igualdad de oportunidades de desarrollo para todos los mexicanos. Observatorio comparte plenamente los principios que fundamentan la educación gratuita.

LA EDUCACION GRATUITA significa que los costos de la educación pública deber ser cubiertos con los recursos de la sociedad que distribuye el Estado. La educación pública es, de esta manera, una de las vías más justas y fructíferas para redistribuir el ingreso nacional. En última instancia, por tanto, todos los mexicanos que generan la riqueza nacional la están pagando y tienen derecho de exigir cuentas sobre la manera como se asigna, distribuye y gasta el presupuesto educativo.

PARA 2004 EL CONGRESO asignó al rubro aproximadamente 332.4 miles de millones de pesos, equivalente a 4.69 por ciento del PIB. La educación gratuita, entonces, cuesta, y cuesta mucho. Por ello, es ineludible preguntar si los principales rubros que atiende, ¿son suficientes para asegurar la distribución equitativa y justa de ese derecho constitucional? ¿Qué tan eficiente es la administración del presupuesto educativo? ¿Cuáles son los costos directos que la educación pública exige a los mexicanos?

DURANTE LA MAYOR PARTE del siglo XX las preguntas que hacemos ahora no se planteaban, o si eran formuladas por algunos investigadores no encontraban respuesta. El costo de la educación gratuita no era motivo de análisis, menos la pregunta acerca de quién está pagándola o quién debe hacerlo. Una de las graves herencias que nos legaron los gobiernos emanados de la Revolución fue hacer aparecer la gratuidad de la educación como un "don gracioso". Tanto los discursos y los informes de gobierno, como las maneras de manejar los presupuestos harían creer que los gobiernos, en particular el federal, regalaban al pueblo la educación. Consecuencia obvia de ese regalo era la aceptación agradecida de un don y la consecuente imposibilidad de cuestionarlo. Las denuncias sobre incumplimientos mínimos de las condiciones diarias de operación de la educación, y cuestionamientos sobre su pertinencia, suficiencia, calidad y eficiencia fueron resultado de una larga historia de la investigación educativa en el país, primera en constituirse como grupo de presión en favor de la transparencia de la información al respecto y que empezó a abrir brecha en el conocimiento del concepto desde los sesenta.

QUE TAN GRATUITA ES. En México los renglones cubiertos por el presupuesto público para todos los niveles y modalidades del servicio educativo federal, estatal y en parte municipal, son los siguientes: la administración -en la que se debe incluir planeación institucional, diseño de planes de estudio y materiales educativos, y la gestión, seguimiento, sistematización y evaluación del servicio educativo-, los sueldos de los maestros, las construcciones escolares, y su equipamiento y mantenimiento, los libros de texto gratuitos (la joya de la gratuidad de la educación mexicana) para la educación primaria y, anunciada oficialmente, la entrega próxima de libros gratuitos para secundaria, Además de los desayunos escolares para los alumnos de educación básica.

CON EXCEPCION DE la administración del servicio educativo, en la práctica ninguno de los renglones de la educación gratuita puede atribuirse exclusivamente a los aportes fiscales, ni a un presupuesto siempre insuficiente. Las construcciones escolares, por ejemplo, se benefician desde hace mucho tiempo de las aportaciones "mixtas" de los habitantes de diferentes regiones o comunidades, quienes aportan terreno, mano de obra y buena parte del material de construcción. En muchas comunidades los habitantes complementan el sueldo de maestros al cubrirles habitación y alimentación. Por otra parte, la distribución de libros de texto gratuitos no se acompaña de cuadernos, lápices, juegos de geometría y los muy diversos rubros del material de uso escolar, tanto individual como el que requieren aulas y escuelas. El transporte y el uniforme escolar no son objeto de gratuidad en nuestro país como sí lo son en otros, aunque en años recientes se establecieron becas que favorecen a una parte de los estudiantes.

EL PRESUPUESTO SE DISTRIBUYE de manera diferenciada por rubros, niveles educativos y por zonas del país. No es fácil llegar al estudio concreto de los montos asignados como parte de esa distribución, pero algunos análisis conducirían a resultados muy interesantes: el enorme tamaño de la administración federal; la doble administración, federal y estatal, de los servicios educativos, que no se ha podido resolver desde los primeros intentos de descentralización de la educación en 1970; la notable diferencia entre los sueldos de los maestros de primaria y los de superior; las formas desiguales de contratación de los maestros de la educación media y superior: por horas, medio tiempo o tiempo completo; y la distribución del presupuesto asignado entre gastos fijos irreductibles y posibles gastos para la innovación y la transformación cualitativa del sistema

A PARTIR DE LA DECADA de los noventa la asignación de presupuesto público adicional se basó en una selectividad por méritos: los diferentes programas de apoyo a las instituciones de educación superior, los sobresueldos a los investigadores, la carrera magisterial, y actualmente el actual programa Escuelas de Calidad, las becas, las bibliotecas de aula, la integración por computadora a la red escolar o al servicio de e-educación, entre otros.

PARTICULARES Y EDUCACION gratuita. En la mayor parte de las escuelas públicas de todos los niveles, los particulares soportan el financiamiento a la operación cotidiana de las mismas: desde gises hasta computadoras. Se establecen cuotas de cooperación y en la mayoría de las escuelas públicas de nivel medio y superior existen "colegiaturas" pequeñas o cobros por diversos servicios. Los gastos de las familias en educación, conforme a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gasto de los Hogares de 2000, arrojan un promedio de mil pesos al mes, aunque con variaciones muy significativas según el decil en el que se colocan los grupos socioeconómicos (Comunicado 105, 15/9/03).

PARA 2003, LOS PARTICULARES que operaban a escala nacional representaban 8.3 por ciento de la educación básica, 21.6 por ciento de la educación media y 33.2 de la educación superior. La distribución varía por entidades y aun por ciudades concretas. En algunas ciudades de tamaño medio del país, la educación privada en el nivel medio y en particular en el superior alcanza más de 70 por ciento de la matrícula local ¿Cómo deben entenderse estas cifras? ¿Se trata de una alternativa? ¿Es el ejercicio de un derecho? ¿Se trata de un complemento necesario a la acción gubernamental? ¿En qué medida la participación privada implica un déficit en el compromiso constitucional del sector publico? En el caso de la educación superior, parece cada vez más claro que la participación de la educación privada está respondiendo (y desafortunadamente en muchas ocasiones lucrando) frente a una enorme demanda social por ese nivel de escolaridad que la educación pública no está atendiendo.

FALTA DE TRANSPARENCIA. Si bien se manifiestan ya importantes esfuerzos de sistematización y continuidad en la información pública, y la ley de transparencia de la información obliga ahora a los funcionarios a rendirla, la descentralización de la gestión educativa transfirió a las entidades federativas la mala costumbre de no transparentar la información estatal y de no rendir cuentas. Abundan las denuncias locales de desfases entre lo que dicen los gobiernos estatales que gastan en educación y el destino que -se sospecha- tienen a veces los recursos públicos del ramo. Uno de los aspectos que ciertamente deberá formar parte de una estrategia objetiva de las cámaras para asignar recursos públicos a la educación deberá ser el estricto rendimiento de cuentas no sólo de la insuficiencia o suficiencias de los recursos fiscales asignados, sino de la eficiencia con la que se administran. Informaciones puntuales sobre malos manejos de los recursos indican que el renglón deberá ser más vigilado: desde número de maestros comisionados a actividades ajenas a la educación con goce de sueldo, hasta corrupciones directas en el uso de los presupuestos.

ASIGNACION DE OBLIGACIONES. Las decisiones del Congreso no pueden traducirse en metas a alcanzar con base en buenas intenciones. Se trata de mandatos que se tienen que cumplir. En el periodo reciente dos son los ejemplos más claros de decisiones que toma el Congreso sin asegurar los recursos para que se cumplan: 8 por ciento del PIB a la educación, (cuando la recaudación fiscal apenas logra 12 por ciento del mismo) y la obligatoriedad y gratuidad de tres años de prescolar (Comunicado 103, 12/07/2003). Del mismo corte, en el horizonte cercano, está la propuesta de jornada escolar completa para la educación básica que ya circula en la Cámara de Senadores. Es posible también descubrir otros compromisos presupuestales contraídos como parte de políticas públicas, pero es fácil descubrir que responden a presiones de grupos, de individuos o de partidos, y no son analizadas desde el punto de vista de su solvencia inmediata o a mediano plazo, que podrían enmarcarse en el rubro de "cuando el futuro nos alcance". Un ejemplo muy claro es el de la gran cantidad de prestaciones de futuro: pensiones y jubilaciones asignadas a los maestros de educación superior en la década de los ochenta, a cambio de no subirles los sueldos, que ya hicieron crisis en la mayoría de las universidades públicas del país.

INTERROGANTES. En previsión de la ineludible discusión sobre el presupuesto federal que se destine a la educación del próximo año, convendrá que diputados y senadores se preparen a responder: ¿En qué forma una reforma fiscal justa y equitativa logrará los recursos públicos que requiere la educación? ¿Cómo debe entenderse la participación de particulares en la prestación del servicio educativo con sentido público? ¿Qué rubros básicos de la educación nacional deben ser financiados para todos exclusivamente vía recursos públicos? ¿Qué medidas tomará el Congreso para conocer mejor los rasgos actuales del comportamiento de la educación gratuita en el país, así como para analizar la eficiencia y la eficacia del gasto educativo aprobado? De aprobar la propuesta de jornada escolar completa, ¿asumirá el Congreso su obligación de procurar los recursos necesarios para operarla

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